3.1. Имплементация законодательства Европейского союза о кредитных организациях в Великобритании

Глава 3. ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА О КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ В ГОСУДАРСТВАХ — ЧЛЕНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

В Декларации N 17, приложенной к Лиссабонскому договору, указано, что согласно устойчивой судебной практике Суда Европейского союза договоры и право, создаваемое Союзом на основании договоров, обладают приматом над правом государств-членов на условиях, определенных упомянутой судебной практикой <1>. Известно, что при создании Европейских сообществ данный важный принцип не был закреплен в учредительных договорах. Основанием для его признания стала ст. 5 Договора об учреждении ЕЭС, положения которого поныне сохранились в учредительных документах. Так, согласно ст. 4 Договора о ЕС государства-члены принимают любые меры общего или специального характера, которые способны обеспечить исполнение обязанностей, вытекающих из договоров или актов институтов Союза.

———————————

 

Примечание.

Комментарий С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова «Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями» включен в информационный банк.

 

<1> См.: Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М.: Инфра-М, 2006. С. 666.

 

Конечно, сама по себе Декларация N 17 о провозглашении примата права ЕС над законодательством государств — членов ЕС не является составной частью первичного права ЕС, однако она была подписана вместе с Лиссабонским договором, что само по себе является важным шагом на пути законодательного закрепления данного принципа. Пока же этот принцип применяется на основании сложившейся судебной практики.

Впервые верховенство права ЕС было закреплено в решении Суда Европейских сообществ от 15 июля 1964 г. по делу «Коста против ЭНЕЛ», о котором упоминалось ранее. Впоследствии оно было подтверждено решением Суда Европейских сообществ по делу «Симменталь» в 1978 г. <1>.

———————————

<1> Judgment of the Court of 9 March 1978, Case 106/77 «Simmenthal» // ECR [1978] 62.

 

В этой связи необходимо вспомнить мнение, согласно которому процесс достижения цели единения Европы идет медленно и трудно, поскольку нет ничего более сложного для любого правительства, чем отдать свои права и полномочия, и известно, что никакая администрация не расстанется со своими традициями с радостью <1>.

———————————

<1> См.: Steps to European Unity. Community Progress to Date: A Chronology. Office for Official Publication of the European Communities. Luxembourg, 1992. P. 9.

 

Возникновение, укрепление и неуклонное расширение предмета регулирования права ЕС не привели к исчезновению в Европе национального (внутригосударственного) права, которое продолжает развиваться в рамках каждого государства — члена ЕС. В то же время сегодня подобное развитие все больше «моделируется» эволюцией права ЕС, которое внедряет в национальное законодательство единообразные правовые стандарты почти по всем отраслям права <1>.

———————————

<1> См.: Четвериков А.О. Правовое регулирование либерализации трансграничных отношений: опыт Европейского союза: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. 2010. С. 4.

 

Задачей настоящей главы является анализ норм национальных законодательств ряда государств — членов ЕС, регулирующих деятельность кредитных организаций, а также способов и форм имплементации норм законодательства ЕС, содержащих единообразные стандарты правового регулирования деятельности финансовых организаций, в национальные законодательства этих стран.

Акты международных организаций о деятельности кредитных организаций, трансформированные в наднациональное законодательство ЕС, оперативно имплементируются в национальные законодательства государств — членов ЕС. В большинстве случаев источником права ЕС, регулирующего деятельность кредитных организаций, является директива ЕС, т.е. законодательный акт, не предназначенный для прямого действия, а адресованный государствам-членам, которые в определенный срок обязаны привести национальные законодательства в соответствие с нормами ЕС. Имплементация законодательства ЕС в законодательство государств-членов осуществляется по их усмотрению, именно они выбирают формы и способы достижения результата, предписанного директивой. Как правило, это реализуется путем принятия национального законодательного акта, его изменения или отмены. Сравнительно высокая скорость имплементации таких норм обусловлена их значимостью для функционирования экономик государств — членов ЕС.

 

3.1. Имплементация законодательства Европейского союза о кредитных организациях в Великобритании

 

Директивы Европейского Парламента и Совета ЕС 2006/48/ЕС и 2006/49/ЕС являются частью корпоративного права Великобритании <1>, в частности правил Управления по финансовому регулированию и надзору (англ. Financial Services Authority — FSA), изложенных в постановлениях высшего исполнительного руководства FSA, инструкциях по системам и механизмам контроля (англ. Systems and Controls Sourcebook — SYSC), основных нормативных инструкциях (англ. General Prudential Sourcebook — GENPRU).

———————————

<1> The Capital Requirements Regulations 2006 No. 3221 // http://www.legislation.gov.uk/uksi/2006/3221/pdfs/uksi_20063221_en.pdf.

 

Статьей 19 Закона о финансовых услугах и рынках (англ. Financial Service and Markets Act — FSMA) <1> предусмотрено, что ни одно лицо не вправе оказывать финансовые услуги без получения разрешения компетентного органа. Согласно правилам FSA британские банки обязаны поддерживать капитал с учетом как кредитных, так и рыночных рисков. В этом отношении кредитный риск в широком понимании — это риск того, что заемщик не погасит кредит в срок. Под рыночным риском понимается степень риска потерь, которые банк может понести в результате изменения цен на рынке, куда были инвестированы долговые или долевые ценные бумаги, деривативы или наличные деньги.

———————————

<1> Financial Service and Markets Act 2000 // http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/8/pdfs/ukpga_20000008_en.pdf.

 

Нормы, применяемые к рыночным рискам, распространяются на торговую деятельность, когда целью банка является получение прибыли или избежание потерь из-за краткосрочных изменений цен на рынке (так называемые собственные торговые операции). Такие торговые позиции представляют собой торговый портфель банка. Все другие риски и инвестиции рассматриваются в рамках кредитного риска. Сюда же относятся обычные банковские кредиты. Инвестиции для получения прибыли от увеличения их стоимости в среднесрочной и долгосрочной перспективе, как правило, подчиняются требованиям, связанным с кредитными рисками.

Кроме того, банки должны поддерживать капитал с учетом операционного риска. При оценке кредитного риска банки имеют возможность выбора между «стандартизированным подходом» и «продвинутым подходом». Стандартизированный подход устанавливает размеры амортизационных отчислений для рисков различных классов контрагентов (например, сделок с корпорациями, внутрибанковских операций, розничного портфеля, ипотечного кредитования и т.д.). Размер начислений в целом зависит от общего кредитного рейтинга контрагента. FSA требует, чтобы банк поддерживал капитал с учетом как имеющихся активов, так и внебалансовых счетов. Во втором случае для подсчета размеров начислений к внебалансовым счетам применяется формула, позволяющая конвертировать его в условный балансовый счет и уже к нему применять требования к капиталу.

Банки могут получить разрешение FSA на использование внутренних моделей для расчета собственных требований к капиталу для кредитных рисков. FSA признает два таких продвинутых подхода: базовый внутрирейтинговый подход (foundation IRB, базовый IRB подход) и продвинутый внутрирейтинговый подход (advanced IRB, продвинутый IRB подход). Согласно базовому IRB подходу банки должны определять вероятность дефолта; другие факторы риска определяются на основе оценки органов надзора, а затем подсчитываются по формуле для определения размеров отчислений на такие риски. Руководствуясь продвинутым подходом, банки сами определяют все компоненты риска исходя из своих собственных внутренних оценок. Банки, использующие внутренние модели, могут также использовать такие модели для расчета требований к капиталу по обязательствам внебалансовых счетов.

Требования FSA к оценкам рыночного риска руководствуются «блочным подходом», определяющим конкретные риски, требующие покрытия капиталом. Согласно данному подходу если сделка приводит к возникновению более чем одного вида риска, то это может привести к необходимости различных затрат капитала. Капитал должен поддерживаться на достаточном уровне для обеспечения позиционного риска, партнерского риска, валютного риска, товарного риска и риска по банковским операциям. Банки могут (с одобрения FSA) использовать внутренние модели для расчета собственных требований к капиталу для покрытия рыночного риска. В этом случае используется модель, отличная от модели определения размеров амортизационных отчислений для покрытия кредитного риска FSA, также накладывающая ограничения на некоторые активные операции, которые подвергают капитал банка крупному риску.

В соответствии с правилами FSA, внесенными в GENPRU, нормативный капитал банка классифицируется в соответствии со схемой, обнародованной Базельским комитетом по банковскому надзору. Согласно этим международным стандартам, зафиксированным в наднациональном законодательстве ЕС и нашедшим свое отражение в национальном законодательстве Великобритании, к деятельности кредитных организаций Соединенного Королевства предъявляются следующие требования:

а) банкам, учрежденным в Великобритании, потребуется нормативный капитал, несколько превышающий существующий минимум в 8% от подверженных рискам активов в связи с утверждением Базеля III. На данный момент политика надзора FSA уже зачастую требует, чтобы британские банки поддерживали капитал выше минимального уровня;

б) по меньшей мере половина (возможно, больше) этого капитала должна быть в форме уставного капитала первого уровня, т.е. в целом акционерного капитала и резервов (Базельский комитет предлагает считать это превалирующей формой капитала первого уровня). Остальная часть капитала первого уровня может включать другие формы капитала первого уровня. В то время как сейчас некоторые формы бессрочного (т.е. не ограниченного по времени) четко субординированного долга могут считаться формой капитала первого уровня, существует неопределенность по поводу того, каким образом в долгосрочной перспективе любая форма долга будет учитываться в этом качестве.

В ходе финансового кризиса как инвесторы, так и банковские регуляторы были сосредоточены на определении размеров капитала первого уровня. В настоящее время не существует единого мнения о том, насколько должен быть велик дополнительный, не первого уровня, капитал банков. В будущем размеры капитала не первого уровня, вероятнее всего, будут ограничены 100% капитала второго уровня, который может включать в себя определенные формы бессрочного и ограниченного по срокам четко субординированного долга;

в) фактические размеры необходимого капитала будут зависеть от подверженных риску активов банка. Существуют различные способы оценки размеров таких активов. При учреждении нового банка FSA может потребовать использования вышеупомянутого стандартизированного подхода, являющегося самым шаблонным методом подсчета подверженных риску активов и изложенного в правилах FSA. Если банк сможет убедить FSA в том, что он имеет собственные достаточно разработанные методы моделирования риска, FSA может позволить банку перейти на модель IRB, утвержденную FSA.

Консолидированный надзор в Великобритании осуществляется по следующим принципам. Требования к оценке кредитных рисков, рыночных рисков и операционных рисков применяются к отдельным банкам на самостоятельной или так называемой соло-основе. Кроме того, FSA осуществляет консолидированный надзор за банковскими группами. Соответствующие требования носят комплексный характер. Однако основным принципом является то, что банковские группы должны иметь достаточный капитал для покрытия активов и внебалансовых обязательств членов группы. Консолидированный надзор обычно применяется на уровне материнской компании, если она учреждена на территории Европейского экономического пространства <1>, в совокупности с ее дочерними предприятиями, которыми являются банки, инвестиционные компании или которые осуществляют широкий спектр финансовой деятельности. Дочерние компании консолидируются в полном объеме.

———————————

<1> Европейское экономическое пространство включает в себя все страны — члены Европейского союза, а также Исландию, Лихтенштейн и Норвегию.

 

Как указывают отдельные исследователи, Управление по финансовому регулированию и надзору Великобритании хотя и не является первым и единственным органом надзора и регулирования финансового рынка, но представляет собой самый яркий пример единой структуры в рамках одного из крупнейших в мире финансовых центров <1>.

———————————

<1> См.: Gorton L. The Swedish Financial Market in a Legal Perspective — Some Aspects // Financial Markets in Europe: Towards a Single Regulator? / Ed. by M. Andenas, Y. Avgerinos. Kluwer Law International, 2003. P. 422.

 

До 2009 г. ведение банковского бизнеса в контексте деятельности по принятию вкладов не подлежало регулированию со стороны FSA, хотя деятельность по выдаче потребительских кредитов контролировалась Управлением добросовестной конкуренции (англ. Office of Fair Trading — OFT) в соответствии с Актом о потребительском кредите 1974 г. (с внесенными поправками) <1>. FSA регулирует отдельные сделки по ипотечному кредитованию и деятельность, связанную с ними.

———————————

<1> Consumer Credit Act 1974 // http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1974/39/pdfs/ukpga_19740039_en.pdf.

 

Существуют универсальные правовые и регулятивные принципы, сформированные FSA, которые обязательно должны принимать во внимание банки Великобритании в ходе управления бизнесом. Вышеупомянутые принципы FSA, включающие в себя, в частности, принцип о том, что компании должны быть честны со своими клиентами (англ. Treating Customers Fairly — TCF), распространяются на банки так же, как и на лица, уполномоченные FSA. Принцип TCFB первую очередь имеет отношение к потребителям розничных услуг, хотя он может распространяться и на отношения с клиентами — юридическими лицами. Помимо непосредственной работы с клиентами подразумевается и любая деятельность лиц, уполномоченных FSA, которая может каким-либо образом отразиться на деятельности клиента.

Инструкции FSA по ведению банковского бизнеса (англ. Banking Conduct of Business Sourcebook — BCOBS) <1>, утвержденные в 2009 г., содержат правила, распространяющиеся на такие аспекты, как общение с клиентами, финансовые поощрения, постпродажные требования и аннулирование прав в отношении банковских продуктов. Данные Инструкции представляют собой относительно мягкие требования к ведению бизнеса, особенно если сравнивать их с требованиями, предъявляемыми к страховым или инвестиционным компаниям Великобритании. BCOBS являются первым сводом правил ведения бизнеса, относящихся к принятию вкладов, изданным FSA.

———————————

<1> http://www.fsahandbook.info

 

Инструкции FSA по ипотечному и жилищному кредитованию (англ. Mortgage and Home Finance Conduct of Business Sourcebook — MCOB) <1> содержат правила в отношении регулируемой деятельности, связанной с регулируемыми ипотечными договорами. Эти правила распространяются на лиц (включая тех, которые не являются банками), получающих прибыль от деятельности, связанной с ипотекой, в том числе от участия в ипотечных договорах в качестве кредитора, или от административной, организационной или консультационной деятельности в отношении таких договоров. Эти договоры в основном представляют собой договоры займа, гарантированные ипотекой на землю в Великобритании, в случае которой по крайней мере 40% этой земли используется или будет использоваться заемщиком в качестве жилой площади и заемщик в данной сделке выступает индивидом или доверительным собственником. Правила МСОВ охватывают такие вопросы, как консалтинговые стандарты и стандарты реализации, обязательства по раскрытию информации и т.д.

———————————

<1> Mortgage and Home Finance Conduct of Bussiness Soorsebook // http://www.fsa.gov.uk/pubs/hb-releases/rel64/rel64mcob.pdf.

 

Помимо деятельности по принятию вкладов FSA также регулирует различные виды инвестиционного бизнеса, реализуемые в Великобритании, включая операции по инвестированию, управление инвестициями и консультации по инвестициям. Если банк намеревается продолжать регулируемую деятельность, он должен получить предварительную авторизацию в соответствии с FSMA. Ведение данной деятельности также предполагает обстоятельное соблюдение правил бизнеса, а именно соблюдение требований FSA, изложенных в Инструкции по ведению бизнеса (англ. Conduct of Business Sourcebook — COBS) и Инструкциях по ведению банковского бизнеса, упомянутых ранее.

Великобритания реализовала Директиву Европейского Парламента и Совета ЕС 2007/64/ЕС от 13 ноября 2007 г. о платежных услугах (англ. Payment Services Directive — PSD) путем издания Правил по проведению платежей 2009 г. <1> (англ. Payment Services Regulations — PSRs). Наряду с этими Инструкциями также существует небольшой ряд правил, связанных с платежными услугами и изложенных в Инструкциях FSA.

———————————

<1> The Payment Services Regulations 2009 No. 209 // http://www.legislation.gov.uk/uksi/2009/209/pdfs/uksi_20090209_en.pdf.

 

FSA является компетентным органом власти в отношении большинства аспектов PSD. В соответствии с PSRs два других органа власти также уполномочены на осуществление надзора. Управление добросовестной конкуренции имеет дело с вопросами конкуренции, связанными с доступом к платежным системам и Службе финансового омбудсмена (англ. Financal Ombudsman Service — FOS), а также предоставляет услуги по урегулированию споров. Помимо этого налоговый департамент Ее Величества обязан контролировать соответствие кампании против отмывания денег Акту об отмывании денег 2007 г. <1>, имплементировавшему положения указанной Директивы.

———————————

<1> The Money Laundering Regulations 2007 // http://www.legislation.gov.uk/uksi/2007/2157/pdfs/uksi_20072157_en.pdf.

 

Великобритания реализовала Директиву Европейского Парламента и Совета ЕС 2007/44/ЕС от 13 ноября 2007 г. «О поглощении», обеспечивающую создание разумных критериев оценки и правил для адекватной оценки приобретения и увеличения пакетов акций в финансовом секторе. В соответствии с применяемыми инструкциями, изложенными в FSA, любой субъект (действующий индивидуально или сообща с кем-либо), решающий приобрести организацию или увеличить контроль над учреждением, авторизованным FSA, должен сначала получить одобрение со стороны FSA. Под такими учреждениями понимаются юридические лица, имеющие авторизацию FSA для принятия депозитов в Великобритании. Таким образом, данными учреждениями являются все британские банки, авторизованные FSA. Контроль в этом смысле направлен на доли акций или права голоса, составляющие 10% или более акций банка или материнского общества.

Совершение данного приобретения без предварительного одобрения FSA считается правонарушением и может стать причиной ограничения прав приобретателя долей или же их продажи по решению суда.

Кроме того, банк, авторизованный FSA, в соответствии с требованиями FSA должен осуществлять разумные действия для получения информации о своем контролирующем органе, а также уведомлять FSA о том, что какой-либо субъект пытается приобрести контрольный пакет акций, увеличить или уменьшить контроль над банком, как только это становится очевидным.

Размер пакета акций в таких случаях рассчитывается из размера пакета акций контролирующего органа и субъекта, с которым он действует совместно.

Если в приобретаемой группе присутствуют какие-либо курируемые институты, FSA необходимо получить консультацию у соответствующего контролирующего органа в стране, где зарегистрирован данный институт, до завершения процесса оценки. FSA может отказать в приобретении, только если для этого есть существенные основания (например, неполнота информации, представленной кандидатом). Рассматривая возможность отказа, FSA может также принять во внимание то, как кандидат относился к информационным запросам или требованиям FSA.

Недавнее преобразование Европейской комиссии показало, что три новых европейских контролирующих органа (Комитет европейских органов банковского надзора, Комитет европейских органов надзора за деятельностью в области страхования и негосударственного пенсионного обеспечения и Комитет европейских органов регулирования рынков ценных бумаг) могли бы быть вовлечены в осуществление пруденциальной оценки слияний и поглощений европейских компаний в будущем.

В последнее время в Великобритании принимаются меры для решения проблем, обнаруженных в управлении банками страны, которые стали следствием финансового кризиса, особенно в области нормативного капитала, управления ликвидностью <1>, вознаграждений, ответственности высшего менеджмента и планов по восстановлению и разрешению проблем. Некоторые из этих мер установлены Законом о финансовых услугах 2010 г. (англ. Financial Services Act 2010 — FSAct) <2>.

———————————

<1> Под ликвидностью понимается способность банка своевременно и без потерь выполнять обязательства перед вкладчиками, кредиторами и другими клиентами (см.: Банковское дело / О.Л. Лаврушин, И.Д. Мамонова, Н.И. Валенцева. М.: КноРус, 2008. С. 262).

<2> Financial Services Act 2010 // http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/28/pdfs/ukpga_20100028_en.pdf.

 

Так, согласно ст. 139B FSAct орган надзора должен рассмотреть вопрос о целесообразности каждого плана восстановления и дать удовлетворительное заключение в отношении вопросов, предусмотренных правилами. Если орган надзора считает, что он не в состоянии дать удовлетворительное заключение в отношении плана восстановления, администрация кредитной организации должна принять такие меры, которые она считает необходимыми для его исправления.

Один из главных уроков, вынесенных вследствие финансового кризиса, заключается в необходимости осознания важности вопросов, имеющих отношение к ликвидности и капиталу, которые лишь недавно получили заслуженный приоритет. Помимо реформ в области ликвидности FSA издало собственные правила в конце 2009 г. <1>. В соответствии с данными правилами банки, регулируемые FSA, должны быть самообеспеченными в целях ликвидности и обращаться за помощью только к членам собственной банковской группы. Если при обращении в FSA они получают отказ, такие банки также должны соблюдать жесткие условия. FSA, как правило, не дает отказа британским банкам, пытающимся воспользоваться помощью небританских банков своей группы для достижения ликвидности. Стандарты по ликвидности в новых правилах требуют, чтобы банки имели адекватные ресурсы ликвидности в отношении определенных акцентируемых аспектов.

———————————

<1> FSA Finalises Far-reaching Overhaul of UK Liquidity Regulation // http://www.fsa.gov.uk/library/communication/pr/2009/132.shtml.

 

В соответствии с FSAct FSA обязано составлять правила, распространяющиеся на некоторые или на все субъекты, авторизованные FSA (включая все банки, авторизованные FSA), отдавать таким авторизованным субъектам указания по соблюдению плана восстановления и плана разрешения проблем. План по восстановлению описывает меры, которые могут быть приняты для того, чтобы гарантировать непрерывность функционирования всего или части бизнеса компании (или другого члена его группы) в соответствующих обстоятельствах. FSA излагает в собственных правилах, каковы данные обстоятельства, наряду с факторами, которые угрожают жизнеспособности компании или группы. С другой стороны, план решения проблем должен быть связан с действиями, которые необходимо предпринять в определенных обстоятельствах, вследствие которых весь бизнес или часть бизнеса авторизованного субъекта может перестать функционировать.

В последнее время Великобритания берет курс на самостоятельную от ЕС политику, в том числе в финансовой сфере. В первую очередь это выразилось в отказе Великобритании вступать в банковский союз <1>. Премьер-министр Великобритании Д. Кэмерон в своей речи, посвященной будущему Европы, не исключил возможность проведения референдума по вопросу о членстве Великобритании в ЕС: «Если мы не будем решать проблемы, опасность состоит в том, что Европа потерпит неудачу и британский народ будет вынужден выйти [из ЕС. — Прим. авт.]» <2>.

———————————

<1> Портал внешнеэкономической информации Минэкономразвития России // http://www.ved.gov.ru/exportcountries/gb/gb_ru_relations/gb_news/?action=show&id=4864&start=11.

<2> David Cameron’s EU Speech // The Guardian. 23 January 2013.

 

Статьей 50 Договора о ЕС действительно предусмотрен порядок выхода государств — членов ЕС из состава Европейского союза, однако даже заявление о возможности выхода из ЕС такого государства-члена, как Великобритания, на высоком уровне способно нанести значительный урон экономике как самого государства, так и ЕС в целом. Достижения ЕС в регулировании деятельности кредитных организаций действительно высоки, а доводы руководства Великобритании в пользу отказа от всеобщих достижений ЕС мы считаем несостоятельными.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code