2.1. Система законодательства Европейского союза, регулирующего деятельность кредитных организаций

Глава 2. ТРАНСФОРМАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

 

Система законодательства — это внешняя форма права, выражающая строение его источников. Она представляет собой единый комплекс всех действующих нормативных правовых актов государства, разделяемый на составные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений, а также от места органов, принимающих нормативные акты, в общей иерархической системе органов государства <1>.

———————————

<1> См.: Юридический энциклопедический словарь / Под ред. В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 2003. С. 366.

 

В Европейском союзе существует система законодательства, которая формировалась на протяжении нескольких десятилетий. В систему действующего законодательства, регулирующего деятельность кредитных организаций, входят следующие акты:

— Договор о ЕС и Договор о функционировании ЕС (в части, касающейся создания и функционирования общего рынка и свободы предоставления услуг, унификации национального законодательства);

— специальные акты вторичного права ЕС (например, Директива Европейского Парламента и Совета ЕС 2006/48/ЕС от 14 июня 2006 г. «О создании и осуществлении деятельности кредитных организаций (в новой редакции)»);

— акты вторичного права ЕС, регулирующие особые вопросы деятельности кредитных организаций (например, Директива Европейского Парламента и Совета ЕС 2007/44/ЕС от 5 сентября 2007 г. «О поглощении» <1>, Директива Европейского Парламента и Совета ЕС 2007/64/ЕС от 13 ноября 2007 г. «О платежных услугах на внутреннем рынке и о внесении изменений в Директивы 97/7/ЕС, 2002/65/ЕС, 2005/60/ЕС и 2006/48/ЕС и об отмене Директивы 97/5/ЕС») <2>.

———————————

<1> Directive 2007/44/EC of the European Parliament and of the Council of 5 September 2007 Amending Council Directive 92/49/EEC and Directives 2002/83/EC, 2004/39/EC, 2005/68/EC and 2006/48/EC as Regards Procedural Rules and Evaluation Criteria for the Prudential Assessment of Acquisitions and Increase of Holdings in the Financial Sector // Official Journal of the European Union. 21 September 2007. L 247/1.

<2> Directive 2007/64/EC of the European Parliament and of the Council of 13 November 2007 on Payment Services in the Internal Market Amending Directives 97/7/EC, 2002/65/EC, 2005/60/EC and 2006/48/EC and Repealing Directive 97/5/EC // Official Journal of the European Union. 5 December 2007. L 319/1.

 

Указанный список источников права ЕС состоит из актов, имеющих первостепенное значение для функционирования кредитных организаций в ЕС.

Правовое регулирование банковской деятельности в ЕС на современном этапе идет по пути кодификации и упрощения восприятия текстов нормативных актов. Основы регулирования деятельности финансовых организаций заложены в учредительных документах ЕС. Так, согласно п. 3 ст. 3 Договора о ЕС на всей территории Европейского сообщества создается внутренний рынок. Процессы взаимодействия на внутреннем рынке призваны обеспечить устойчивое развитие Европы на основе сбалансированного экономического роста и стабильности цен, наличие в высокой степени конкурентоспособной социальной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу, а также заботу об охране окружающей среды.

Согласно п. 1 ст. 119 ДФЕС в целях, изложенных в ст. 3 Договора о ЕС, деятельность государств-членов и Европейского союза включает в себя на условиях, предусмотренных договорами, установление экономической политики, базирующейся на тесной координации мероприятий, проводимых государствами-членами на внутреннем рынке, и на определении общих целей, которая проводится при соблюдении принципа открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией. А в соответствии с п. 3 указанной статьи деятельность государств-членов и ЕС предполагает соблюдение следующих руководящих принципов: стабильные цены, здоровые условия денежного обращения, стабильный платежный баланс <1>.

———————————

<1> Платежный баланс — это соотношение сумм платежей, произведенных страной за границей в течение определенного периода, и сумм, поступивших в страну в течение того же периода. В него, как правило, включаются платежи и поступления по внешнеторговым операциям (торговый баланс), услугам, неторговым операциям, проценты по кредитам, доходы и платежи по инвестициям (см.: Борисов А.Б. Указ. соч. С. 895).

 

Национальные законодательства государств — членов ЕС о кредитных организациях, а также нормативные документы центральных банков государств — членов ЕС не входят в систему законодательства ЕС, несмотря на то что они сформированы под воздействием права Европейского союза.

Правовое регулирование деятельности кредитных организаций в ЕС базируется на ряде принципов, таких как:

— взаимное признание лицензий на осуществление отдельных видов деятельности;

— непрерывный мониторинг рисков;

— единообразие надзорных требований (относится ко всем без исключения кредитным организациям, как действующим, так и вновь регистрируемым);

— обязательные требования к составу участников (акционеров) кредитной организации;

— минимальный размер капитала.

Принцип взаимного признания лицензий предусматривает возможность осуществления деятельности кредитной организацией, имеющей лицензию, выданную уполномоченным органом государства — члена ЕС, на территории других государств — членов ЕС без получения дополнительных разрешений.

Необходимо отметить, что вокруг проблемы взаимного признания лицензий развернулась научная полемика. Отдельные ученые видят в реализации данного принципа возможность осуществления банковской деятельности на основании единой банковской лицензии, действующей на территории всего ЕС. Так, профессор права П. Ничипорук и экономист А. Талецка считают, что «Директива 2006/48/ЕС содержит перечень услуг, которые могут оказывать финансово-кредитные организации на территории ЕС в рамках единой лицензии» <1>.

———————————

<1> Банковская система и банковское регулирование в Европейском союзе / Под ред. П. Ничипорук, А. Талецка. Белосток, 2010. С. 53.

 

Однако в литературе по европейскому банковскому праву часто встречается понятие «единая банковская лицензия». При этом высказывается мнение, что «вторая банковская Директива 1989 г., Директива 2000/12/ЕС, а также Директива 2006/48/ЕС не создают единой банковской лицензии и не предусматривают единого административного порядка лицензирования деятельности кредитных организаций в ЕС, а всего лишь распространяют действие национальных банковских лицензий на всю территорию ЕС» <1>.

———————————

<1> Право Европейского союза: Учебник для бакалавров. В 2 т. Т. 2 / Под ред. С.Ю. Кашкина. С. 262.

 

Авторы разделяют вторую точку зрения, поскольку нормативными актами ЕС не предусмотрен порядок предоставления кредитным организациям лицензии как единого документа, действующего на территории ЕС без ограничений, а лицензия, выданная уполномоченным органом одного из государств, лишь подлежит признанию в других государствах.

Принцип консолидированного надзора национальных органов банковского надзора государства происхождения (home member state) за деятельностью кредитной организации является одним из ключевых. Согласно ст. 22 Директивы 2006/48/ЕС компетентные органы государства происхождения должны требовать, чтобы каждая кредитная организация имела надежные механизмы управления, которые включают в себя четкую организационную структуру с четко определенной ответственностью, эффективные процедуры выявления, управления, мониторинга рисков, которым она может быть подвержена, а также адекватную систему внутреннего контроля. Отдельные исследователи называют данное положение «принципом надзора государства происхождения» (home country control) <1>.

———————————

<1> См.: Gruson M., Feuring W. A European Union Banking Law: The Second Banking and Related Directives // The Single Market and the Law of Banking / Ed. by R. Cranston. London, 1995. P. 34.

 

Общее правило исключительности национального надзора предусматривает две оговорки.

Во-первых, органы банковского надзора государства пребывания сохраняют за собой право контролировать достаточность ликвидных активов обособленных подразделений кредитных организаций, а также следят за соответствием деятельности филиалов валютной политике ЕС. При этом тот факт, что основная кредитная организация лицензирована в другом государстве — члене ЕС, не является основанием для какой-либо дискриминации.

Во-вторых, в сотрудничестве с надзорными органами государства происхождения органы банковского надзора принимающего государства требуют от кредитных организаций соблюдения правил контроля и обеспечения рыночных рисков.

В соответствии с приложением N I к Директиве 2006/48/ЕС кредитные организации оказывают следующие услуги:

— прием вкладов на возмездной основе;

— предоставление кредитов;

— лизинг;

— перевод денежных средств по поручению клиентов;

— выпуск платежных средств;

— предоставление гарантий;

— эмиссия акций;

— консультирование клиентов по отдельным вопросам их деятельности;

— управление ценными бумагами;

— предоставление услуг валютных брокеров;

— оценка кредитоспособности клиентов;

— предоставление в аренду сейфов;

— операции с валютными инструментами;

— купля-продажа валюты;

— операции с фондовыми инструментами.

В Директиве 2006/48/ЕС под термином «кредитная организация» понимается предприятие, основным видом деятельности которого является привлечение во вклады средств юридических и физических лиц на условиях возвратности и предоставление кредитов от своего имени.

Минимальный размер капитала кредитных организаций в ЕС установлен на уровне 5 млн. евро. При этом объем собственных средств кредитной организации при любых условиях не должен быть меньше уставного капитала, заявленного при получении лицензии. Обособленные подразделения кредитных организаций за пределами государства происхождения в обязательном порядке наделяются собственным капиталом.

Особое место в системе законодательства ЕС о банковской деятельности занимают акты о борьбе с так называемым отмыванием денег и финансированием терроризма, положения которых зачастую изначально сформулированы «мягким правом». Как было отмечено ранее, «мягкое право» представляет собой самостоятельное нормативное явление и в качестве такового регулирует международные отношения <1>. Вместе с тем оно выступает источником для формулирования норм права, носящих обязательный характер.

———————————

<1> См.: Лукашук И.И. Глобализация, государство, право, XXI век. С. 190.

 

Основным документом в сфере ПОД/ФТ является Директива Европейского Парламента и Совета ЕС 2005/60/ЕС от 26 октября 2005 г. «О предотвращении использования финансовой системы для отмывания денежных средств и финансирования терроризма». Подробнее об этом акте будет сказано в параграфе 2.2 настоящей главы.

Положения ряда международных актов стали объектом трансформации в законодательство ЕС о деятельности кредитных организаций, поскольку содержат единый подход к регулированию их деятельности. Акты международных организаций трансформируются в право ЕС, будь то непосредственное обязывание участников финансового рынка соблюдать определенные стандарты либо дословное включение в законодательные акты текстов рекомендаций, разработанных международными организациями. Разработанные международными межправительственными и международными неправительственными организациями принципы, рекомендации и нормы и их трансформация в право ЕС помогают Европейскому союзу достичь целей непрерывного и устойчивого развития.

В период кризиса усиливается роль государств в экономике. В основном эта роль носит стабилизирующий характер. Еще до проявления современных кризисных явлений в ЕС действовало законодательство о защите прав вкладчиков в кредитных организациях, однако возникшие негативные обстоятельства вынудили внести коррективы в данной области. Нормативным актом в ЕС, регулирующим этот специфический вопрос, является Директива Европейского Парламента и Совета ЕС 94/19/ЕС от 30 мая 1994 г. «О программах по защите банковских вкладов» (в редакции Директив Европейского Парламента и Совета ЕС 2005/1/ЕС от 9 марта 2005 г. и 2009/14/ЕС от 11 марта 2009 г.) <1>. Изменениям был подвергнут порядок выплаты компенсации вкладчикам, а именно размер гарантированной компенсации и сроки ее выплаты.

———————————

<1> Directive 94/19/EC of the European Parliament and of the Council of 30 May 1994 on Deposit-guarantee Schemes // Official Journal of the European Communities. 31 May 1994. L 135/5.

 

С 31 декабря 2010 г. государства — члены ЕС обеспечивают страхование всей совокупности вкладов каждого из вкладчиков на сумму не менее чем 100 тыс. евро. Данная сумма должна выплачиваться в случае замораживания вкладов. Ранее эта сумма составляла 50 тыс. евро.

Срок выплаты компенсации составляет 20 дней, но в особых случаях может быть увеличен до 30 дней. Ранее этот срок составлял три месяца.

Одними из последних нормативных актов ЕС в финансовой сфере, принятых после вступления в силу Лиссабонского договора, являются акты, регулирующие отношения органов, осуществляющих надзор за деятельностью финансовых организаций. Как известно, в конце 2010 г. был принят целый пакет таких нормативных актов: Регламенты Европейского Парламента и Совета ЕС от 24 ноября 2010 г. N 1092/2010 «О создании Европейского комитета системных рисков», N 1093/2010 «О создании Европейского органа по банковскому надзору», N 1094/2010 «О создании Европейского органа по страховому надзору и надзору в сфере пенсионного обеспечения», N 1095/2010 «О создании Европейского органа по надзору за рынком ценных бумаг».

Согласно ст. 1 Регламента N 1092/2010 Европейская система финансового надзора (ЕСФН) включает в себя:

— Европейский комитет системных рисков;

— Орган по банковскому надзору;

— Орган по страховому надзору и надзору в сфере пенсионного обеспечения;

— Орган по надзору за рынком ценных бумаг;

— Объединенный комитет европейских надзорных органов;

— Компетентные или надзорные органы в государствах — членах ЕС.

Согласно ст. 3 Регламента N 1092/2010 Европейский комитет системных рисков (ЕКСР) несет ответственность за макропруденциальный надзор над финансовой системой в рамках ЕС, вносит свой вклад в предотвращение или смягчение системных рисков, которые вытекают из событий в рамках финансовой системы, для финансовой стабильности в ЕС, учитывая при этом макроэкономические тенденции во избежание широкомасштабных финансовых бедствий. Это должно способствовать нормальному функционированию внутреннего рынка, обеспечивая тем самым устойчивый вклад финансового сектора в экономический рост всего Европейского сообщества.

Для достижения этих целей ЕКСР выполняет следующие задачи:

— определение и (или) сбор и анализ всей необходимой информации;

— выявление и определение приоритетности системных рисков;

— выпуск предупреждений о значительных системных рисках, доведение информации о таких рисках до сведения общественности — при необходимости;

— выпуск рекомендаций по исправлению положения в ответ на выявленные риски, при необходимости доведение таких рекомендаций до общественности;

— в случае, когда ЕКСР считает, что может возникнуть чрезвычайная ситуация, он направляет конфиденциальное предупреждение на имя Совета с предоставлением Совету оценки ситуации;

— мониторинг последующей деятельности по итогам предупреждений и рекомендаций;

— тесное сотрудничество с другими участниками ЕСФН, при необходимости предоставление надзорным органам информации о системных рисках, разработка общего набора количественных и качественных показателей для выявления и измерения системных рисков;

— участие в соответствующих случаях в Объединенном комитете европейских надзорных органов;

— координация своих действий с действиями международных финансовых организаций, в частности МВФ и СФС <1>, а также соответствующих органов в третьих странах по вопросам, связанным с макропруденциальным надзором;

———————————

<1> Совет по финансовой стабильности был создан на базе Форума финансовой стабильности — консультативного органа, учрежденного в 1999 г. министрами финансов стран «Большой семерки». Созданию Форума предшествовала работа Г. Титмайера, тогдашнего президента Немецкого федерального банка, направленная на улучшение непосредственного взаимодействия между органами банковского регулирования и сотрудничества между органами регулирования и международными финансовыми институтами с целью укрепления мировой финансовой стабильности.

 

— выполнение других задач в соответствии с законодательством ЕС.

ЕКСР имеет генеральный совет, руководящий комитет, секретариат, консультативный научный комитет и консультативный технический комитет. Местом нахождения ЕКСР является г. Франкфурт-на-Майне (Германия).

Согласно ст. 1 Регламента N 1093/2010 Орган по банковскому надзору (ОБН) функционирует в сфере деятельности кредитных организаций, финансовых конгломератов, инвестиционных фирм, учреждений, осуществляющих операции с электронными деньгами, включая вопросы корпоративного управления, аудита и финансовой отчетности, при условии, что такие действия органа являются необходимыми для обеспечения эффективного и последовательного применения этих актов. Располагается ОБН в г. Лондоне.

Целями деятельности ОБН являются защита общественных интересов, внесение вклада в краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную стабильность и эффективность финансовой системы и экономики ЕС, его граждан и организаций. ОБН способствует:

— улучшению функционирования внутреннего рынка, в частности развитию рационального, эффективного и последовательного регулирования и надзора;

— обеспечению целостности, прозрачности, эффективности и упорядоченного функционирования финансовых рынков;

— укреплению координации международного надзора;

— обеспечению равных условий конкуренции;

— обеспечению принятия кредитных и других рисков, регулируемых и контролируемых надлежащим образом;

— повышению уровня защиты потребителей.

В соответствии со ст. 8 Регламента N 1093/2010 ОБН поставлены следующие задачи:

— внести свой вклад в обеспечение высокого качества общего регулирования и надзора за исполнением стандартов и практики, в частности, путем предоставления мнения учреждениям ЕС, разработки руководящих принципов, рекомендаций и проектов нормативных актов, реализации технических стандартов;

— способствовать последовательному применению юридически обязательных актов ЕС, обеспечению последовательного, эффективного и действенного применения актов ЕС; осуществлять эффективный и последовательный надзор за финансовыми учреждениями; обеспечивать согласованное функционирование надзорных органов и принятие мер в чрезвычайных ситуациях;

— стимулировать и облегчать делегирование полномочий и распределение обязанностей между компетентными органами;

— тесно сотрудничать с ЕКСР путем предоставления Комитету информации, необходимой для достижения своих задач;

— организовывать и проводить анализ экспертной оценки компетентных органов, в том числе о разработке руководящих принципов и рекомендаций и выявлении наилучшей практики в целях укрепления согласованности надзорных решений;

— осуществлять мониторинг и оценку развития рынка в области своей компетенции, тенденций в кредитовании, в частности домашних хозяйств, малого и среднего бизнеса;

— проводить экономический анализ рынков;

— содействовать защите прав инвесторов и вкладчиков.

Необходимо отметить, что ОБН с момента его создания ведет свою деятельность и исполняет возложенные на него обязанности довольно активно. Так, в конце 2012 г. ОБН принял Руководящие указания относительно критериев и минимальных требований для оценки пригодности членов органов управления и основных исполнителей функций кредитных организаций <1>, а в начале 2013 г. подготовил Рекомендации по разработке планов восстановления <2>, согласно которым основные трансграничные банки, осуществляющие деятельность в ЕС, должны разработать такие планы к концу 2013 г. Своевременность принятия подобных актов говорит о проведении планомерной политики ЕС в реализации международных договоренностей по восстановлению экономики.

———————————

<1> Guidelines on the Assessment of the Suitability of Members of the Management Body and Key Function Holders (EBA/GL/2012/06) // http://www.eba.europa.eu.

<2> Recommendation on the Development of Recovery Plans (EBA/REC/2013/02) // http://www.eba.europa.eu.

 

Объединенный комитет европейских надзорных органов призван служить в качестве площадки, на которой эти органы будут сотрудничать, обеспечивая межсекторальную согласованность с органами по банковскому надзору, страховому надзору и надзору в сфере пенсионного обеспечения, в частности, в отношении:

— финансовых конгломератов;

— бухгалтерского учета и аудита;

— макропруденциального анализа межсекторальных мероприятий, рисков и уязвимости для финансовой стабильности;

— розничных инвестиционных продуктов;

— мер по борьбе с отмыванием денег;

— обмена информацией с ЕКСР и развития отношений между ЕКСР и европейскими надзорными органами.

Как можно видеть из всего вышесказанного, система правового регулирования деятельности кредитных организаций в ЕС основывается прежде всего на гармонизации норм национального банковского права государств — членов ЕС и приведении их в соответствие с едиными общеевропейскими стандартами. По мере укрепления интеграционных процессов на межгосударственном уровне увеличивается и степень унификации нормативного регулирования деятельности кредитных организаций в ЕС. При этом развитие такого регулирования значительно опережает темпы развития законодательства в других областях, что обусловлено экономическими интересами ЕС.

Европейский союз идет по пути специализации надзорных органов. Принятая в России концепция создания мегарегулятора полностью отличается от применяемой Европейским союзом финансовой надзорной политики. Сегодня Центральному банку РФ переданы полномочия по надзору за рынком ценных бумаг, страховыми компаниями, пенсионными фондами. Таким образом, опыт ЕС в построении системы надзора за финансовыми организациями не только не учитывается в нашей стране, а, напротив, игнорируется. Впрочем, не исключено, что после передачи Европейскому центральному банку полномочий по надзору за крупнейшими банками ЕС у европейских политиков не возникнет соблазна сконцентрировать все надзорные полномочия за финансовыми организациями в рамках одного надзорного органа, например ЕЦБ.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code