1. Место прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю

Глава 3. ПРЕКРАЩЕНИЕ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРАВОМ В МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

 

Механизм защиты прав на землю представляет собой сложную систему реализации органами государственной власти, местного самоуправления, гражданами и организациями правовых инструментов (средств и способов), при помощи которых осуществляется воздействие на участников земельных правоотношений путем предупреждения, пресечения, в том числе возложения ответственности и восстановления нарушенного права потерпевшей стороны.

Для определения места прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю прежде всего необходимо коснуться вопроса о существующих и заложенных в земельном праве инструментах защиты прав и законных интересов участников земельных правоотношений.

Главой IX ЗК РФ установлены правовые способы, использование которых позволяет восстанавливать (компенсировать) правовое положение участника земельных правоотношений, существовавшее до его нарушения. К таким способам законодатель отнес признание права на земельный участок, восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения, возмещение убытков, причиненных нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также заложенные гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Неслучайно гл. IX ЗК РФ носит название «Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров». Взаимосвязь вида защиты с рассмотрением земельного спора правоприменителем прослеживается в каждой из норм. Это обусловлено тем, что законодателем была заложена процессуальная форма реализации правовых инструментов по защите нарушенных прав и законных интересов.

В условиях становления и укрепления институтов правового государства и поступательного развития отношений собственности на землю основную роль в защите земельных прав играет судебный порядок. Конституционная гарантия судебной защиты прав и законных интересов на землю реализуется при наличии двух условий: первое связано с предметной определенностью правоотношения, подлежащего защите, второе — с наличием процессуально-правовой формы защиты прав на землю.

Например, предусмотренная ст. 60 ЗК РФ возможность участника земельных правоотношений восстановить положение, существовавшее до нарушения права на земельный участок, и пресечь действия, нарушающие право на земельный участок или создающие угрозу его нарушения и подлежащие восстановлению в случаях, если эти действия сопряжены с изданием противоречащего федеральному законодательству акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, представляет собой отражение материальных правоотношений, которые складывались между публичным субъектом и гражданином или были связаны с реализацией прав на основании изданного акта. При этом действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, прекращаются посредством: признания недействительными и не соответствующими законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления; приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления; восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения на основании судебного акта. Выбор процессуальной формы защиты непосредственным образом зависит от складывающихся материальных правоотношений. Так, собственники земельных участков и иные правообладатели, вступая в отношения с публичными субъектами, при последующем появлении конфликта интересов пользуются возможностью рассмотрения споров, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений в судебном порядке. Данный судебный порядок основывается на рассмотрении дел, связанных с оспариванием ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, наделенных федеральным законом отдельными публичными полномочиями, дел об оспаривании нормативных правовых актов, дел о привлечении к ответственности, а также дел о взыскании обязательных платежей и санкций. Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» <1> предусмотрено, что к действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе предоставление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых нарушены права и законные интересы граждан, созданы препятствия их осуществлению или на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность. Как показал анализ судебной практики, злоупотребления полномочием связываются как с изданием ненормативного (индивидуального) правового акта, который порождает возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений, так и с действиями (бездействием) публичных субъектов. В отличие от реализации полномочий (действий) бездействие связывается с воздержанием должностного лица от совершения возложенных на него законом и иными правовыми актами юридических обязанностей.

———————————

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.

 

Так, например, рассмотрение заявления собственника здания, строения или сооружения о приобретении земельного участка в собственность или в аренду для исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления является обязательным. В тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок посредством заключения договора купли-продажи, а уполномоченный орган не направляет заявителю проект договора, собственник вправе обратиться в суд с заявлением о признании бездействия уполномоченного органа незаконным. При рассмотрении таких споров суд оценивает доводы исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в силу его ограничения в обороте, резервирования и пр. В случае если бездействие государственного органа или органа местного самоуправления будет признано судом незаконным, суд обязывает публичный орган подготовить проект договора и направить его собственнику объекта недвижимости <1>.

———————————

<1> См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства».

 

Т.К. Андреева верно отмечает, что эффективность защиты гражданина («слабой стороны») зависит не столько от органа (суда), ее осуществляющего, сколько от того, по каким правилам он действует и какие при этом обеспечиваются гарантии гражданам и организациям. Административная юстиция как система разрешения споров между гражданином и публичным субъектом с позиции вышеуказанного автора нуждается в совершенствовании порядка рассмотрения дел. В частности, увеличение срока на подачу в суд заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными, освобождение граждан от уплаты государственной пошлины при обращении в суд против публичных субъектов, совмещение в одном процессе административных и имущественных споров, с тем чтобы лица имели возможность компенсировать имущественные потери, возникшие в связи с ненадлежащей деятельностью публичных субъектов, позволят повысить гарантии судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций <1>.

———————————

<1> См.: Андреева Т.К. Административная юстиция в России как система решения споров в арбитражном судопроизводстве // Российский судья. 2012. N 12.

 

Детальный анализ арбитражной практики <1> позволил сделать вывод о том, что одна из форм злоупотребления правом выражается в тех действиях, которые влекут нарушение конкретной нормы земельного права. И при таких обстоятельствах участники земельных правоотношений заявляют самостоятельные требования, основанные на нарушении предусмотренных в законе правил поведения. К таковым относятся:

———————————

<1> Все судебные акты, легшие в основу написания настоящей научной работы, приведены в конце монографии в разделе «Список использованной литературы».

 

1) нарушение правил, предусматривающих изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 49, 55 ЗК РФ);

2) нарушение порядка предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 30 ЗК РФ), в том числе нарушение порядка предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по правилам, предусмотренным ст. 28 и 29 ЗК РФ; нарушение правил, регламентирующих порядок предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности (ст. 12 Федерального закона от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» <1>);

———————————

<1> СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2249.

 

3) нарушение государственных гарантий инвестиционной деятельности (ст. 15 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»);

4) нарушение правил резервирования земель для государственных или муниципальных нужд (ст. 70.1 ЗК РФ);

5) нарушение правил по подготовке проекта планировки территории (ст. 42 — 44 Градостроительного кодекса РФ);

6) нарушение правил по порядку изменения вида разрешенного использования земельного участка (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ);

7) нарушение правил, предусматривающих возмещение вреда, причиненного в результате осуществления территориального планирования и градостроительного зонирования (ст. 59, 60 Градостроительного кодекса РФ);

8) нарушение процедур предварительного согласования места размещения объекта;

9) нарушение правил, регламентирующих порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения (ст. 36 ЗК РФ);

10) нарушение прав предпринимателей посредством установления повышенного размера арендной платы без какого-либо экономического обоснования;

11) нарушение правил, регламентирующих порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством (ст. 34 ЗК РФ);

12) нарушение прав арендодателя, связанное с односторонним отказом публичного субъекта от долгосрочного договора аренды земельного участка;

13) нарушение правил проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов (ст. 28 Градостроительного кодекса РФ) и пр.

Приведенные примеры позволяют усмотреть трансформацию злоупотребления правом участниками земельных правоотношений от одной ступени к другой, т.е. переход злоупотребления правом в чистом виде в злоупотребление правом, образующее земельное правонарушение.

Отсутствие механизма упреждения злоупотребления правом в земельном законодательстве способствует распространению правонарушений, которые могли быть пресечены при наличии правовой конструкции запрета на злоупотребление правом участниками земельных правоотношений.

Отметим, что существуют и другие дела, в которых не отражена констатация наличия злоупотребления правом в связи с тем, что отсутствует формальное нарушение нормы права либо заявляемые требования не удовлетворены ввиду отсутствия правового основания, позволяющего указать на злоупотребление правом.

Анализ правоприменительной практики показал, что заявители совместно с нормой земельного права ссылаются на ст. 10 ГК РФ или указывают на злоупотребление со стороны публичных органов в содержательной части заявления. Вышеуказанные примеры выявили основания, которые позволяют субъектам, чьи права нарушены, обратиться в судебный орган в защиту нарушенного права и законного интереса от действий (бездействия) публичных участников, выраженных в форме злоупотребления полномочием. Иначе говоря, данный подход прекращения злоупотреблений обусловлен выделением конкретной нормы земельного права, которая была нарушена.

Внедрение в отрасли публичного права запрета злоупотреблений полномочием позволит использовать данный механизм в качестве самостоятельного основания заявляемых требований против публичного субъекта.

Иным основанием, позволяющим прекращать злоупотребление правом, является не только его констатация в мотивировочной части судебного акта или ссылка заявителя, но и его квалификация в качестве такового деяния. В вышеприведенных примерах в содержании судебного акта указание на злоупотребление правом публичным субъектом выступало в качестве некоего дополнительного, поддерживающего и усиливающего довод суда или позицию заявителя условия. Квалификация деяния в качестве злоупотребления, как показало исследование, осуществляется правоприменителем при нарушении прав и законных интересов предпринимателей, заключающих публично-правовые договоры. При этом С.А. Беляцкин отмечал, что критерий для отличия злоупотребления правом достаточно сложно определить, его следует искать во взвешивании интересов. Санкция за злоупотребление правом должна применяться, если установлено, что именно интересы управомоченного субъекта послужили возникновению конфликта. Данный подход способен обеспечить прежде всего прочность субъективного права и реализацию принципа недопустимости злоупотребления правом <1>.

———————————

<1> См.: Матанцев Д.А. Злоупотребление правом как юридический конфликт // Право и государство: теория и практика. 2011. N 9(81). С. 22.

 

Следует отметить, что действие, выраженное в злоупотреблении правом и повлекшее нарушение нормы конкретного земельного права, обусловливает применение последствий, связанных с восстановлением существовавшего ранее положения участника правоотношений. Вопрос о дополнительных последствиях судом не рассматривается, поскольку предмет заявления, как правило, не содержит требований об убытках, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате издания акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы.

Здесь необходимо также сказать о том, что негативные последствия, которые должен претерпеть публичный участник земельных правоотношений ввиду злоупотребления, не должны связываться только с возмещением убытков. Констатация факта злоупотребления полномочием в судебном акте арбитражного суда или суда общей юрисдикции в силу особой роли публичных субъектов, связанной с возникновением, изменением и прекращением земельных прав и обязанностей, должна являться своего рода индикатором, указывающим на профессиональную деятельность должностного лица. Только персональное вменение должностному лицу неисполнения государственных функций или их исполнения вне цели, назначения и смысла, заложенных законодателем, а также придание этому факту открытого характера позволит изнутри разрушить существующий системный характер действий, выраженных в злоупотреблении полномочием. В данном случае необходимо подчеркнуть, что в отличие от субъективного земельного права, в котором выражен интерес его обладателя, в полномочиях проявлены интересы не их носителя, а общества и государства, наделивших публичного субъекта соответствующим набором прав и обязанностей <1>.

———————————

<1> См.: Горшунов Д.Н. Некоторые теоретические аспекты категории «злоупотребления правом» // Актуальные проблемы юридической науки и практики: Сборник научных статей. Тамбов, 2006. С. 75.

 

Защита и восполнение нарушенного права в результате злоупотребления публичным участником земельных правоотношений в судебном порядке связаны с теми требованиями, которые потерпевшая сторона просит суд удовлетворить. Следует отметить, что в случае, если заявляемые требования обращены к арбитражному суду, указание конкретной нормы, в нарушение которой заявитель обращается, является обязательным условием содержания такого обращения.

Проведенное обобщение судебной арбитражной практики позволило выявить наиболее распространенные требования заявителей к публичным субъектам. К ним относятся требования: о признании неправомерным отказа в предоставлении органом местного самоуправления земельного участка; об обязании уполномоченного органа выдать правоустанавливающие документы; о признании совершенных действий публичным субъектом вне его компетенции; о постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, снятых с государственного кадастрового учета, в случаях, связанных с неправомерным прекращением права собственности на землю; об обязании публичного субъекта произвести действия по изготовлению схем расположения земельных участков, межевых планов; о признании незаконным бездействия, выраженного в непринятии решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок; об обязании принять решение уполномоченным органом о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок; о признании незаконным отказа публичного субъекта в подготовке градостроительного плана на земельный участок для строительства недвижимого объекта; о признании недействительной (ничтожной) односторонней сделки по прекращению действия договора аренды земли и инфраструктуры; об обязании прекратить действие, препятствующее осуществлению земельного права; о признании незаконным бездействия, выраженного в непринятии решения о предоставлении земельного участка; о признании одностороннего отказа от исполнения договора аренды земельного участка незаконным и понуждении к государственной регистрации договора; о возложении на публичного субъекта обязанности утвердить акт о выборе земельного участка для строительства и принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта; о признании недействующим изданного акта публичным субъектом о размерах арендной платы за земельные участки на территории городского округа; о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка; о признании незаконными действий публичного субъекта, выразившихся в отказе в выдаче документов: разрешения на строительство жилых домов (по генеральному плану), заключения департамента архитектуры и градостроительства и других сопутствующих документов и пр.

Вышеуказанные требования иллюстрируют примеры злоупотреблений полномочием со стороны публичных субъектов.

Исследуя проблематику обхода закона в материальном и коллизионном праве, А.И. Муранов верно приходит к выводу о том, что целесообразным является использование средств прекращения проявлений недобросовестного поведения участников правоотношений при помощи не только частноправовых <1>, но и публичных методов воздействия. На сегодняшний день с позиции А.И. Муранова в правовом регулировании существует определенный парадокс: в сфере публично-правового регулирования степень императивности гораздо выше, чем в сфере частноправового регулирования, и, следовательно, оснований для использования видимости правомерности существует гораздо больше в публичных правоотношениях, чем в сфере частноправового регулирования, особенно когда речь идет о публично-правовых имущественных отношениях. В свою очередь, правовые способы противодействия видимости правомерности более разработаны в частном праве <2>. Это обусловлено и спецификой правового регулирования, устанавливающего диспозитивные нормы воздействия на отношения, когда законодатель «как бы» предполагал о возможностях недобросовестных участников злоупотребить правом и многообразием рыночных отношений.

———————————

<1> Автор не считает необходимым рассматривать в настоящей работе известные частному праву способы пресечения злоупотребления правом, так как эта область достаточно хорошо исследована другими учеными.

<2> См.: Муранов А.И. Указ. соч. С. 125.

 

Между тем, по мнению А.И. Муранова, такие понятия, как «обман», «притворность», «мнимость», «злоупотребление правом», используются в публичном праве реже, нежели в частном праве. Это обусловлено тем, что частота сознательного использования субъектами права видимости правомерности, прикрывающей неправомерность действительности, прямо зависит от степени императивности регулирования <1>.

———————————

<1> См.: Там же.

 

Как верно отмечает А.И. Муранов, правовые способы прекращения злоупотреблений правом обусловлены самой спецификой исследуемого объекта. Поэтому нейтрализацией злоупотреблений правом прежде всего является противодействие видимости правомерности в любой ее форме. Так, вышеуказанный автор в качестве основных способов пресечения недобросовестного поведения участников правоотношений выделяет:

1) раскрытие обмана, связанного с мнимостью правомерности совершаемых действий;

2) констатацию злоупотребления правом, т.е. признание деяния злоупотреблением правом;

3) объявление формально допустимых действий, противоречащих основам правопорядка и нравственности.

В данном случае А.И. Муранов указывает на то, что для лишения самого действия правового эффекта квалификация деяния в качестве злоупотребления правом не всегда обязательна, в некоторых случаях достаточно установления факта ущемления прав третьих лиц для того, чтобы воспретить лицу дальнейшее осуществление таких действий или отказать в признании за такими действиями правовой силы. Ссылка на злоупотребление правом (которой должна предшествовать констатация вины) в данном случае служит лишь дополнительным фактом или имеет значение для определения правовых последствий применительно к лицу, совершившему подобные действия. Здесь А.И. Муранов приходит к выводу о том, что важен не сам факт установления вины субъекта, злоупотребившего правом, а определение (констатация, как точно отмечает автор) видимости обнаружения действительного положения существования вещей <1>.

———————————

<1> См.: Муранов А.И. Указ. соч. С. 125.

 

Безусловно, выявление, констатация и объявление деяний в форме злоупотребления правом предполагают применение определенных процедурно-правовых правил. Необходимо отметить, что предупреждение и пресечение злоупотреблений должны основываться на использовании как административной, так и судебной формы защиты прав и законных интересов участников земельных правоотношений, поскольку данные формы направлены не только на защиту интересов отдельных лиц, но и на установление правопорядка в целом. Эффективность административно-правовой защиты прав и законных интересов участников правоотношений должна основываться на оперативности разрешения дела. Например, использование собственником земельного участка административной процедуры посредством направления жалобы на предмет согласованных действий публичного органа с иным правообладателем позволит избежать судебных издержек, а также ускорит процесс устранения нарушения права.

Одну из форм проявления злоупотреблений полномочием, рассмотренную в главе второй монографии, составила область вступления публичных участников в обязательственные отношения посредством заключения публично-правовых договоров. Специфика подобных договоров, которая выражена в наличии административных элементов в их содержании, а также в применении публично-правового режима регулирования складывающихся отношений между публичным субъектом и гражданином и, как следствие, в правовой уязвимости последнего, обусловливает необходимость введения в законодательство положений, регламентирующих порядок заключения и исполнения публично-правовых договоров, предусмотрев правовые гарантии для незащищенной стороны. Как верно отмечает Д.В. Хаустов, «важным элементом нового Закона о публично-правовых договорах (или раздела Закона об общих принципах договорного регулирования) должен стать раздел, содержащий вопрос регламентации особого статуса публичного участника» <1>.

———————————

<1> Хаустов Д.В. Указ. соч.

 

Таким образом, содержание прекращения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений образуется тремя составляющими: 1) основания, с которыми обращается участник земельных правоотношений к правоприменителю; 2) требования, которые он заявляет; 3) способы и порядок защиты его прав и законных интересов.

Определяя место прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю, необходимо указать на его роль не только в восстановлении нарушенного права отдельного лица, но и в совершенствовании всей системы реализации государственных функций, т.е. в защите публичных интересов, о которой речь пойдет в следующем параграфе.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code