2. Злоупотребление полномочием публичными субъектами при осуществлении функции управления в сфере использования и охраны земель

Рассмотрение земельных правоотношений в предыдущей главе позволило прийти к выводу, заключающемуся в том, что злоупотребление правом может проявляться (исходя из специфики земельных отношений) как со стороны собственников земельных участков, иных правообладателей, а также публичных участников правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков, так и со стороны публичных субъектов при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель. В свою очередь, злоупотребления со стороны должностных лиц носят наиболее распространенный характер. Это связано с тем, что вовлечение земельных участков в экономический оборот не устраняет вмешательства государственных органов в земельные правоотношения посредством введения ограничений в осуществление земельных прав, установление процедур, необходимых для реализации правомочий участников.

Например, органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними, органы кадастрового учета недвижимого имущества и прочие органы обеспечивают материальные земельные правоотношения. По мнению А.А. Завьялова, функции вышеперечисленных органов в большинстве случаев пересекаются и дублируются, тогда как система регулирования в целом остается чрезвычайно громоздкой и ненацеленной на конечный результат — обеспечение гарантий прав на недвижимое имущество <1>.

———————————

<1> См.: Завьялов А.А. Основные направления реформирования законодательства о государственном кадастровом учете, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними // Закон. 2011. N 12. С. 97.

 

Как верно отмечает Н. Козлов, государственные служащие могут использовать неоднозначность толкования норм права в правоприменительной практике, это ведет к злоупотреблениям «и в конечном счете к ненадлежащему исполнению функций органами исполнительной власти и неэффективному управлению» <1>. К тому же сложившаяся практика распоряжения землей препятствует вовлечению недвижимости в хозяйственный оборот, сдерживает развитие залогового права, ограничивает возможности предприятий в привлечении кредитных ресурсов, уменьшает налоговую базу регионов. При этом около четверти всех земельных долей подпадают под категорию бесхозяйного имущества, значительная часть владельцев никогда земельной долей не распоряжалась <2>.

———————————

<1> Козлов Н. Социальные основы обжалования действий (бездействия) и решений органов государственной власти и их должностных лиц // Административное право. 2011. N 4. С. 63.

<2> См.: Эпштейн С. Конституционно-правовое разграничение полномочий в сфере земельных отношений в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 34.

 

Следовательно, так или иначе вступая в земельные правоотношения, физические и юридические лица сталкиваются с должностными лицами, наделенными соответствующими полномочиями, которые влияют на реализацию правомочия правообладателей.

Например, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, государственный кадастровый учет земельных участков, предоставление земельных участков из государственной и муниципальной собственности, государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними влекут за собой правовые последствия, связанные с возникновением, изменением и прекращением земельных прав и обязанностей физических и юридических лиц.

Основной задачей в данном параграфе является выявление тех деяний участников земельных правоотношений, которые могут быть (исходя из возможных форм проявления недобросовестного поведения, выделенного в первой главе настоящей работы) отнесены к злоупотреблению публичными субъектами.

При этом читатель может столкнуться с сомнениями в выделении такой категории, как злоупотребления публичными субъектами, ввиду объективных причин, поскольку автор приводит примеры из судебной практики, которые указывают на нарушение конкретной нормы, правовые казусы, свидетельствующие о незаконности действий государственных органов или органов местного самоуправления. В главе первой монографии автор попытался показать существующую проблему в одностороннем ее восприятии. Многообразие общественных отношений не всегда может получить свое отражение в норме права, и поэтому к таким формам применяются существующие правила, так как правоприменитель ограничен в использовании правовых инструментов.

Для того чтобы позиция исследователя была обоснована, назовем следующие признаки (выведенные из анализа текстов судебных актов), которые позволили сформировать классификацию злоупотребления правом.

На основе анализа судебной практики выделены следующие особенности споров, позволившие говорить о злоупотреблении полномочием публичными субъектами при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель:

1) заявители, обращаясь в правоприменительные органы за защитой нарушенного права, ссылаются на злоупотребления со стороны должностных лиц;

2) суды употребляют в тексте судебного акта термины «злоупотребление полномочиями», «злоупотребление правом», «злоупотребление правом «сильного» во взаимоотношениях с субъектом предпринимательской деятельности», «пределы осуществления полномочий», «превышение пределов при осуществлении полномочий»;

3) суды употребляют в тексте судебного акта термины «добросовестность», «выход за пределы своих полномочий или компетенции» по отношению к публичному субъекту;

4) фактические обстоятельства дела свидетельствуют о том, что должностные лица препятствуют реализации земельных прав граждан и организаций.

Выявленные особенности подтверждают наличие существующих злоупотреблений со стороны публичных участников земельных правоотношений.

Итак, обратимся к разнообразным видам проявления злоупотребления полномочием со стороны публичных субъектов через сферы их распространения.

Обобщение судебной практики позволило очертить тот круг правоотношений, где складываются злоупотребления полномочием. Это правоотношения в области планирования использования и охраны земель, зонирования, изменения правового режима земель, деятельности по кадастровому учету земель и земельных участков, резервированию, изъятию земельных участков, а также осуществления надзорных и контрольных функций компетентными органами.

Одним из самых распространенных видов земельных правоотношений, где проявляются злоупотребления публичными участниками, являются правоотношения в области надзора и контроля.

Безусловно, в условиях развития рыночной экономики деятельность специализированных органов, осуществляющих предупредительные и пресекательные функции в отношении недобросовестных субъектов земельных правоотношений, приобретает большое значение. Земельный надзор и контроль за рациональным использованием земель, а также государственный мониторинг земель являются одним из сдерживающих механизмов от злоупотреблений правом со стороны собственников земельных участков, иных правообладателей, а также публичных участников земельных отношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков. С позиции С.А. Боголюбова многочисленные факты незаконного захвата водоохранных зон водоемов, земель особо охраняемых природных территорий, лесных участков вызывают необходимость усиления государственного надзора, муниципального, общественного контроля за землепользованием <1>. Однако правоприменительная практика свидетельствует и о возможных злоупотреблениях самими надзирающими и контролирующими органами. Так, федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Южный федеральный университет» обратилось с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области. По данному делу суд высказал следующую позицию. Предписание как ненормативный правовой акт должно соответствовать требованию исполнимости, т.е. содержать четкие указания на конкретные действия. Несоблюдение требований об исполнимости предписания ставит оценку действий обязательного лица в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере. Судом также было отмечено, что целью предписания является реальное обеспечение эффективности восстановления нарушенного права и что содержание ненормативного правового акта должно толковаться только буквально, поскольку в публичных правоотношениях применимый к гражданско-правовым отношениям принцип диспозитивности не действует. В публичных правоотношениях разрешено только то, что разрешено, и лицо обязано совершать только те действия, на необходимость совершения которых прямо указано в соответствующем властно-распорядительном акте. Несоответствие формулировки оспариваемого в деле предписания принципам конкретности и исполнимости позволило суду признать недействительным вынесенный Управлением ненормативный правовой акт <2>.

———————————

<1> См.: Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 46.

<2> Решение Арбитражного суда Ростовской области от 10 апреля 2013 г. по делу А53-35424/12 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Также, например, решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 7 марта 2013 г. по делу N А10-5189/2012 <1> действия должностных лиц Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия были признаны незаконными, так как при проведении проверки судом выявлены грубые нарушения, в частности отсутствие оснований для проведения проверки, неуведомление о проведении проверки и отсутствие согласования с органами прокуратуры внеплановых проверок. Осуществление данных действий является не чем иным, как способом использования своих полномочий вопреки законной цели их реализации. В данном случае норма, предусмотренная Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <2>, является правовым инструментом, препятствующим публичным субъектам злоупотребить своим правом. Здесь также следует отметить, что государственный орган вышел за пределы своей компетенции, что повлекло нарушение прав субъекта правоотношения.

———————————

<1> Там же.

<2> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.

 

Или, например, решением Арбитражного суда Краснодарского края от 30 сентября 2011 г. по делу N А32-15802/2011 <1> требования индивидуального предпринимателя о признании незаконными действий Государственного учреждения Краснодарского края «Комитет по лесу» по проведению внеплановых и повторных проверок, признании недействительности предписания удовлетворены. Судом установлено, что действия ГУ КК «Комитет по лесу» несут в себе признаки злоупотребления правом, недопустимого в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 10 ГК РФ).

———————————

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Следовательно, злоупотребление полномочиями органами, осуществляющими функции надзора и контроля, связано с необоснованным наложением предписаний и иных санкций на собственника земельных участков и иных правообладателей. Распространенность обжалования таких действий в суд свидетельствует о выходе соответствующих органов за пределы осуществления функций контроля и надзора. Безусловно, массовый характер таких обращений со стороны граждан и организаций обусловлен тем, что при осуществлении своих полномочий государственные органы злоупотребляют административно-властными функциями по наложению санкций на граждан и организации. Такой вывод является обоснованным, поскольку если бы компетентный орган фиксировал правонарушения в пределах, очерченных законом, такого рода обращения не носили бы столь распространенный характер.

Планирование использования охраны земель связано с деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления по определению перспективы развития территории на основе социально-экономических программ и утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. В связи с тем что органы государственной власти и органы местного самоуправления непосредственно вступают в правоотношения с субъектами, как правило, малого и среднего предпринимательства, наличие права вето и иных полномочий, связанных с рассмотрением поступающих заявлений на предмет реализации субъективных земельных прав, как показывает судебная практика, является инструментом для злоупотребления полномочием публичным субъектом.

На заседании президиума Государственного совета на предмет повышения эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц было отмечено, что в настоящее время нормами градостроительного законодательства реализуется системный подход к планированию развития территорий. Вопросы использования земли решаются в документах территориального планирования и градостроительного зонирования. В связи с этим деление земель на категории как дублирующий институт создает правовые коллизии и необоснованные административные барьеры. Усиление системы территориального планирования и зонирования территорий с последующим исключением процедуры деления земель на категории позволит устранить существующие проблемы <1>. Обозначенные проблемы подтверждаются примерами и правоприменительной практикой.

———————————

<1> См.: Владимир Путин провел заседание президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц».

 

Так, по делу N А43-9398/2010 <1> закрытое акционерное общество (далее — общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области о признании незаконными действий администрации г. Нижнего Новгорода по отказу в выдаче заявителю строительной документации. В подтверждение заявленных требований в материалах дела имеются многочисленные переписки участников процесса, из которых следовало, что предоставленная заявителем необходимая документация (корректировка проекта застройки и межевание квартала в границах улиц) не рассматривалась должностными лицами. По мнению суда, часть причин обусловлена злоупотреблением публичными полномочиями должностными лицами органов местного самоуправления с целью возложить на общество финансовые обязательства в интересах города. Ответчиком не были предоставлены доказательства правомерности предъявляемых заявителю замечаний, связанных с предоставленной заявителем корректировкой проекта застройки и межевания квартала в границах улицы. Судом требования общества о признании незаконными действий администрации в отказе выдаче строительной документации были удовлетворены <2>.

———————————

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<2> Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 9 июля 2010 г. по делу N А43-9398/2010 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Арбитражным судом Амурской области рассматривался спор о признании незаконными действий администрации г. Благовещенска, выраженных в подаче в федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» заявления о снятии с учета земельного участка, а также о признании незаконным решения федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии». Суд пришел к выводу о том, что действия ответчика по обращению в ФГБУ «ФКП Росреестра» можно определить как действия, направленные исключительно на создание условий, формально препятствующих рассмотрению заявления общества, т.е. ответчик злоупотребил своим правом, так как действия ответчика препятствуют рассмотрению по существу заявления общества о приобретении спорного земельного участка для его использования в предпринимательской и иной экономической деятельности. Администрация на момент обращения с заявлением о снятии с учета земельного участка располагала информацией о наличии правопритязаний на спорный земельный участок, знала о своей обязанности исполнить решение суда о повторном рассмотрении заявления общества, однако злоупотребила своим правом, в связи с чем требования общества удовлетворены. Действия Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии также признаны нарушающими права и законные интересы общества, так как органом не был исследован вопрос о наличии ограничений, правопритязаниях, правах требования, поданного заявления о государственной регистрации права на земельный участок <1>.

———————————

<1> Решение Арбитражного суда Амурской области от 3 июля 2012 г. по делу N А04-3587/2012 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Можно привести и другой пример из правоприменительной практики. Общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к администрации Брянской области и Управлению имущественных отношений Брянской области о признании незаконным оформленного протокола заседания областной земельной комиссии. Суд пришел к выводу, что указание Управлением в письме фактически на то, что предоставление земельного участка будет определено в порядке и на условиях, которые изложены в протоколе заседания областной земельной комиссии, неправомерно. Управление не указало, каким нормативным правовым актом оно руководствовалось при принятии такого решения. Судом было отмечено, что акты органов государственной власти, носящие властно-распорядительный характер, устанавливающие и затрагивающие права и законные интересы субъектов, должны быть основаны на нормах действующего законодательства Российской Федерации, это является гарантией защиты лиц от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны институтов публичной власти. При таких обстоятельствах суд удовлетворил в части требования общества <1>.

———————————

<1> Решение Арбитражного суда Брянской области от 30 января 2012 г. по делу N А09-7153/2011 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Или, например, в решении Арбитражного суда Краснодарского края от 17 мая 2012 г. по делу N А32-9641/2011 судом указано на то, что формирование за счет частного лица земельного участка для последующего отчуждения прав аренды на него с торгов либо для предоставления субъекту без торгов в любом случае образует признаки неосновательного обогащения у муниципального образования, поскольку по смыслу ст. 34, 38 ЗК РФ формирование и постановка на кадастровый учет земельного участка для последующего предоставления по публично-правовым основаниям на основе конкурсности осуществляется за счет муниципального образования. Суд посчитал, что действия органов власти, направленные на допуск к финансированию формирования земельного участка юридического лица, которое на данной стадии не имеет никаких прав на земельный участок, создают у этого юридического лица и неопределенного круга лиц представление о том, что вопрос о кандидатуре будущего арендодателя предрешен. В сложившейся ситуации у неопределенного круга лиц, помимо сомнений в общей добросовестности органов местного самоуправления, формируется имеющее юридическое значение убеждение о том, что лицо может получить имущество (право аренды), обремененное обязательством компенсации тех или иных затрат лица, понесшего ранее соответствующие расходы <1>.

———————————

<1> Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17 мая 2012 г. по делу N А32-9641/2011 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Сходную позицию занял Двенадцатый арбитражный апелляционный суд, который, удовлетворяя заявление индивидуального предпринимателя о признании незаконными действий администрации муниципального образования, направленных на снятие с государственного кадастрового учета земельного участка, и обязании последней устранить допущенные нарушения прав и законных интересов — принять меры к постановке на государственный кадастровый учет земельного участка для размещения спортивно-оздоровительного комплекса с благоустройством территории, указал, что администрация является публичным органом власти, т.е. органом, обладающим полномочиями властно-распорядительного характера; любые действия администрации должны быть мотивированными в целях недопущения злоупотреблений. В рассмотренном случае, несмотря на то что предпринимателем было согласовано место размещения и утвержден акт выбора земельного участка, а земельный участок был поставлен на кадастровый учет, администрация начала процедуру согласования места размещения объекта с обществом «Стройкомплект» в границах земельного участка, предварительно согласованного с индивидуальным предпринимателем <1>.

———————————

<1> Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2011 г. по делу N А57-2006/2011 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Арбитражным судом Иркутской области также было рассмотрено дело по заявлению индивидуального предпринимателя к Правительству Иркутской области о признании незаконным бездействия по непринятию решения о предоставлении земельного участка для строительства в аренду сроком на пять лет, обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства в аренду сроком на пять лет в течение 15 дней с момента принятия решения суда.

Удовлетворяя заявленные требования, суд указал следующее: предложенный способ реализации заявителем своих прав является неприемлемым, не отвечающим принципу процессуальной экономии, поскольку направлен фактически не на защиту прав и законных интересов заявителя, а на создание у него дополнительных затрат, связанных с оспариванием в судебном порядке действий (бездействия) государственных органов, с учетом того, что незаконность отказа в предоставлении спорного земельного участка уже установлена вступившим в законную силу решением суда, которым на Министерство возложена обязанность в установленном порядке подготовить проект постановления о предоставлении земельного участка. При этом Министерство осуществляет указанные функции в силу делегирования ему ряда полномочий Правительства по вопросам предоставления земельных участков под строительство. Данные доводы третьего лица об отсутствии у него обязанности по передаче проекта постановления в Правительство свидетельствуют о злоупотреблении Министерством своими правами, направленном на создание для заявителя неоправданных искусственных препятствий в реализации своих прав, что противоречит конституционным положениям и нормам действующего законодательства об исполнении судебных актов. Подобные действия (бездействие) третьего лица порождают для предпринимателя массу судебных дел, инициированных им в целях реализации права на получение в аренду земельного участка, в отношении которого состоялся ряд судебных актов в пользу предпринимателя <1>.

———————————

<1> Решение Арбитражного суда Иркутской области от 26 февраля 2013 г. по делу N А19-22569/2012 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Следовательно, как показали приведенные выше примеры, злоупотребления в данной области связаны с реализацией публичными субъектами разрешительных процедур. Принимаемые публичными субъектами решения, выраженные в правоприменительных актах, в данном случае выступают неким манипулирующим инструментом в руках государственного органа или органа местного самоуправления. Здесь необходимо сказать о том, что суд, указывая на нарушение и констатируя злоупотребления со стороны публичного субъекта, не устанавливает причин их совершения, так как это вопрос иной подведомственности и подсудности.

Резервирование земельных участков для государственных и муниципальных нужд как одна из форм реализации государственно-властных полномочий в сфере земельных отношений представляет собой способ перераспределения земельных ресурсов. Как правило, резервирование земельного участка осуществляется в целях его последующего изъятия, и в данном случае резервирование является одной из стадий процесса перехода земельного участка в публичную собственность. Безусловно, и об этом уже велась речь в главе первой монографии, данные процедуры связаны с ограничением прав граждан и организаций, поэтому злоупотребления в данной области в своей основе влекут нарушение конституционных прав гражданина.

Резервирование земельных участков как самостоятельная процедура, посредством которой осуществляется ограничение правомочий правообладателей, должно иметь предельно формально определенный характер. Механизм реализации указанной процедуры при этом должен быть связан с обоснованными критериями претворения его в жизнь. Это также характерно для процедуры изъятия земельных участков. Иначе злоупотребления полномочием в данной области повлекут нарушение конституционных прав граждан.

Злоупотребления со стороны публичных субъектов в области изменений вида разрешенного использования земельного участка возможны как в случае необходимости перевода земельного участка из одной категории в другую, так и без такового.

Например, Арбитражным судом Республики Дагестан по делу N А15-224/20111 рассматривалось заявление индивидуального предпринимателя о признании незаконными действий администрации города, выразившихся в отказе в изменении вида разрешенного использования и постановления исполняющего обязанности главы администрации «Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка» под строительство гостинично-жилого комплекса с подземным паркингом. Суд, удовлетворяя заявленные требования, указал на то, что «сам суд усматривает в действиях администрации злоупотребление правом «сильного» во взаимоотношениях с субъектом предпринимательской деятельности». В рассмотренном случае злоупотребление со стороны публичного субъекта было выражено в несоблюдении процедуры ведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка.

Проведенный анализ практики арбитражных судов позволяет сделать вывод о том, что суды, рассматривая споры с публичным элементом, в мотивировочных частях судебных актов указывают на злоупотребления со стороны органов государственной власти. Автор настоящего исследования полагает, что применение ст. 10 ГК РФ при имеющейся вертикали земельных отношений невозможно в случаях злоупотребления правом публичным субъектом при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель, так как это нарушает систему деления правоотношений на частные и публичные. Однако следует отметить, что в выводах суда указывается и на убытки, которые понес субъект экономической деятельности в результате злоупотреблений со стороны публичных субъектов, и на нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Реализация уполномоченными органами исполнительной власти своих полномочий осуществляется в соответствии с административными регламентами. Однако утверждение и последующее исполнение данных регламентов одним и тем же субъектом создают возможность для введения в текст регламентов «усмотрения» публичных субъектов, ведущего к злоупотреблению правом.

Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг <1> были установлены общие требования к разработке и утверждению, а также к применению административных регламентов во исполнение государственных функций.

———————————

<1> Российская газета. N 436. 2011. 31 мая.

 

В соответствии с данными актами административные регламенты должны содержать сроки и порядок осуществления федеральными органами государственной власти возложенных на них функций, порядок взаимодействия между структурными подразделениями исполнительной власти. Для граждан и организаций принимаемые административные регламенты, которые особенно распространены в земельных правоотношениях, должны обеспечить доступность и открытость процедур оформления прав на земельные участки.

Однако, как правило, принятие подобных актов на уровне субъектов РФ не устанавливает четкой регламентации процессов, а напротив, способствует дополнительным возможностям для злоупотреблений со стороны должностных лиц. Значительное количество согласований документации с должностными лицами, особенно в градостроительной деятельности, создает благоприятную среду для злоупотреблений правом.

Например, А.К. Ибрагимов и К.Х. Ибрагимов верно указывают на то, что «слово «согласование» с административными учреждениями в Градостроительном кодексе РФ встречается около 30 раз. Любое из этих «согласований» и «разрешений» может встретить на своем пути чиновника, преследующего свои корыстные интересы» <1>.

———————————

<1> Ибрагимов А.К., Ибрагимов К.Х. Междисциплинарные и межотраслевые связи правового института охраны земель сельскохозяйственного назначения // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. N 3. С. 406.

 

Административный формализм, усложненные процедуры согласований документации обусловливают необходимость (аналогично англосаксонскому праву) усилить систему сдержек, которая будет обеспечивать необходимый контроль и устанавливать персональную ответственность должностных лиц за ненадлежащее осуществление возложенных на них функций. А.К. Ибрагимов и К.Х. Ибрагимов предлагают совершенствовать правовую систему посредством внесения дополнений в действующее законодательство. Ученые предлагают предусмотреть в нормативных правовых актах презумпцию добросовестности осуществления должностными лицами своих полномочий без нанесения ущерба законным интересам граждан и организаций <1>. В случае разработки критериев добросовестности осуществления полномочий государственными органами и органами местного самоуправления мы можем говорить о том, что иные действия, не отвечающие требованиям законности и (или) добросовестности публичного субъекта, свидетельствуют о злоупотреблении полномочием. Предложенный способ является одним из вариантов введения в публичное право нормы о недопустимости злоупотребления полномочием.

———————————

<1> См.: Там же. С. 408.

 

При проведении анализа судебной практики следует отметить, что заявители обращаются в судебные органы за защитой нарушенного права с требованиями признания изданных государственными органами ненормативных актов недействительными <1>. Так, ненормативный правовой акт de jure может соответствовать всем необходимым требованиям, однако фактически (de facto) создавать препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

———————————

<1> Согласно Обобщению Президиума ФАС Поволжского округа от 4 июня 2010 г. за период с 2008 по 2010 г. судами Поволжского округа было рассмотрено 1711 дел, связанных с применением законодательства о земле, из них преобладающей категорией дел являются споры, связанные с оспариванием ненормативных правовых актов (716 дел, или 42%). Здесь отметим, что данные акты могут быть оспорены не только лицами, которым они адресованы, но и гражданами и организациями, чьи права нарушены (см.: Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru).

 

Примером сказанного является дело, рассмотренное Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ, от 17 декабря 2008 г. N 56-Г08-24 <1> по кассационному представлению прокурора Приморского края на решение нижестоящего суда о признании п. 2 Постановления администрации Приморского края от 7 июля 2008 г. N 152-па «О порядке определения размера арендной платы, а также порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Приморского края» противоречащим п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» <2> и п. 4 ст. 7 Закона Приморского края от 29 декабря 2003 г. N 90-КЗ «О регулировании земельных отношений в Приморском крае» <3>.

———————————

<1> Бюллетень ВС РФ. 2009. N 7.

<2> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

<3> Официальный сайт Приморского края: http://primorsky.news-city.info.

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, отменяя решение нижестоящего суда и удовлетворяя требования прокурора, ссылалась на следующее. В соответствии со ст. 65 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливаются Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Органами местного самоуправления устанавливаются порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности. Правом определения соответствующих порядка, условий и сроков в отношении земель, государственная собственность на которые не разграничена, органы местного самоуправления не наделены. Поэтому требования прокурора были удовлетворены.

Проведенный анализ изданных публичными субъектами земельных правоотношений ненормативных правовых актов позволил прийти к выводу о том, что при исключительном праве их издания государственными органами и органами местного самоуправления и обязательности данных актов должен существовать способ, позволяющий контролировать механизм принятия такого рода актов и их реализации субъектами, в отношении которых они принимаются.

Проанализировав большой объем правоприменительной практики арбитражных судов Российской Федерации разного уровня <1>, нам удалось объединить требования, связанные с ненадлежащим использованием государственными органами своих полномочий в форме издания ненормативных актов. К ним относятся:

———————————

<1> См., например: решение Арбитражного суда Московской области от 6 апреля 2012 г. по делу N А41-8325/09; решение Арбитражного суда Смоленской области от 6 апреля 2012 г. по делу N А62-449/2012; решение Арбитражного суда Тульской области от 3 апреля 2012 г. по делу N А68-12850/11; решение Арбитражного суда Самарской области от 6 апреля 2012 г. по делу N А55-1814/2012; решение Арбитражного суда Саратовской области 3 апреля 2012 г. по делу N А57-4538/2012; решение Арбитражного суда Владимирской области от 5 апреля 2012 г. по делу N А11-13723/2011 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

а) необоснованный отказ в предоставлении земельного участка в собственность физическим и юридическим лицам из государственной и муниципальной собственности.

В соответствии со ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9 — 11 ЗК РФ. Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» <1> (далее — Федеральный закон) установлены принципы признания равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации земельных участков.

———————————

<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

 

Следовательно, Федеральным законом предусматривается недопустимость распределения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, без соответствующих процедур, обеспечивающих право граждан и организаций приобрести земельный участок. Однако сложность и стадийность процедуры предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности обусловливают возможность злоупотребить полномочием.

Поэтому отдельный вид в выделенной категории составляют злоупотребления, связанные с ненадлежащим использованием должностными лицами полномочий по приему документов, необходимых для оформления, переоформления прав граждан и организаций, т.е. деятельность органов государственной власти по процедурному оформлению материальных правоотношений.

К примеру, решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 31 января 2012 г. по делу N А38-6502/20 <1> действия Территориального управления Федерального агентства по распоряжению государственным имуществом в Республике Марий Эл, выразившиеся в отказе закрытому акционерному обществу в приватизации земельного участка на основании неполного комплекта документов, были признаны несоответствующими земельному законодательству. Аналогичное решение было вынесено Арбитражным судом Свердловской области от 27 сентября 2010 г. по делу N А60-24787/2010-С5 <2>.

———————————

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<2> Там же.

 

Злоупотребления полномочиями также проявляются в правоприменительной деятельности органов государственной власти по переоформлению физическими и юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования землей на право собственности или аренды. Для органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных распоряжаться государственной и муниципальной землей, процедура переоформления прав является прямой обязанностью.

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 187-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гудкова Виктора Александровича на нарушение его конституционных прав положением пункта 6 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации» <1> государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить возможность ее реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией РФ.

———————————

<1> Вестник КС РФ. 2005. N 6.

 

В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» <1> было указано на то, что рассмотрение заявлений о приобретении земельных участков в собственность (т.е. переоформление прав постоянного (бессрочного) пользования) для исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления является обязательным. Однако зачастую государственные органы уклоняются от выполнения своих функций;

———————————

<1> Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.

 

б) нарушение процедур принудительного прекращения прав на земельные участки по правилам, предусмотренным ст. 44 — 48, 51, 54 ЗК РФ, а также ст. 284 — 286 ГК РФ.

С.А. Боголюбов отмечает, что для России и постсоветских стран актуальны проблемы «обеспечения земельных прав при изъятии земельных участков для государственных нужд, где государство не должно злоупотреблять лоббированием бизнес-проектов, а обязано использовать рыночные механизмы и справедливую компенсацию потерь собственника, ограничить свое неоправданное и незаконное вмешательство в землевладение и землепользование, равно как и установить пределы частной собственности на землю в соответствии с функционально-целевым назначением» <1>.

———————————

<1> Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Ведышева Н.О. Аграрное право / Отв. ред. М.И. Палладина, Н.Г. Жаворонкова // СПС «Гарант».

 

9 октября 2012 г. на заседании президиума Государственного совета по вопросам землепользования Ю. Берг отметил, что в «настоящее время в законодательстве отсутствует полноценный порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Не установлены документы, обосновывающие необходимость изъятия, нет порядка предоставления земельных участков взамен изъятых. В целях устранения этих недостатков необходимо ввести нормы, которые четко определят органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные рассматривать ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также требования к содержанию и обоснованию ходатайств об изъятии таких участков, порядок рассмотрения ходатайств и сроки принятия решений, в том числе основания для отказа в удовлетворении ходатайств» <1>.

———————————

<1> См.: Владимир Путин провел заседание президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц».

 

Как показывает арбитражная практика, суды признают изданные акты государственных органов ненадлежащими в случае, если изъятие земельных участков не соответствует принципу исключительности, установленному ст. 49 ЗК РФ <1>. Как верно указывает А.И. Дихтяр, «принцип исключительности налагает на государственные органы, принимающие решение об изъятии земельных участков для публичных нужд, обязанность доказать отсутствие возможных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на данном земельном участке» <2>.

———————————

<1> См., например: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 августа 2005 г. N А58-5774/04-Ф02-3965/05-С1; Постановление ФАС Центрального округа от 12 декабря 2005 г. N А54-1176/2005-С18; Постановление ФАС Уральского округа от 10 сентября 2007 г. N Ф09-7309/07-С6 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<2> Дихтяр А.И. Обзор судебной практики по делам, связанным с прекращением прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах // Юрист. 2010. N 11. С. 59.

 

Например, Арбитражным судом Приморского края рассматривался правовой спор о признании незаконным постановления, изданного Департаментом земельных отношений, государственного строительства, надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края, о признании незаконными приказов Министерства регионального развития РФ.

Обращаясь в суд, предприниматель указал, что возглавляемое им предприятие осуществляет стабильную хозяйственную деятельность на спорных земельных участках, в то время как ответчики под прикрытием государственных целей изымают объекты, не являющиеся объектами саммита или необходимыми для проведения встречи глав государств — участников форума АТЭС-2012, и передают их иному хозяйствующему субъекту, что указывает на заинтересованность в предоставлении преимущества одному хозяйствующему субъекту перед другим и противоречит не только требованиям антимонопольного законодательства, но и положениям ст. 8 Конституции РФ.

Суд, удовлетворяя заявленные требования, мотивировал их тем, что Департамент фактически в одно время дал согласие на передачу прав и обязанностей арендатора по договорам аренды земельных участков предпринимателю и провел работу по предварительному согласованию места размещения объекта обществу «Соллерс-Дальний Восток» на тех же земельных участках, что с учетом компетенции Департамента расценивается судом как злоупотребление правом, повлекшее в том числе нарушение прав заявителя <1>.

———————————

<1> Решение Арбитражного суда Приморского края от 9 января 2013 г. по делу N А51-27825/2012 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Е.Л. Сидорова отмечает, что трудно достичь оптимального сочетания публичных и частных интересов при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, так как имеются коллизии и противоречия в действующем законодательстве; ситуация усложняется и неоднозначностью толкования норм. В ряде случаев собственники лишаются возможности получения возмещения в рамках производства изъятия и вынуждены обращаться за судебной защитой, когда данные меры должны быть предусмотрены и обеспечены до возбуждения судебного производства <1>.

———————————

<1> См.: Сидорова Е.Л. Баланс публичных и частных интересов при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2010. N 4. С. 144.

 

Заявители также обращаются в суд с требованиями о признании недействительными нормативных актов <1>, принятие которых создает условия для использования должностного положения в противоречии его назначению.

———————————

<1> Здесь необходимо выделить существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, дабы исключить возможные затруднения с соотношением злоупотреблений правом, связанных с изданием ненормативных и нормативных правовых актов. В п. 9 Постановления Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» в качестве существенных признаков нормативного правового акта выделяются следующие: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в изданном акте правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных для неоднократного применения, направленных на урегулирование общественных отношений. В то же время издание органами государственной власти ненормативных правовых актов обусловлено однократным применением и распространением на определенный круг лиц, т.е. ненормативный правовой акт является актом индивидуального характера (Бюллетень ВС РФ. 2008. N 1).

 

Подобные условия выражены в виде «нормативно-правовых конструкций (отдельных нормативных предписаний или их совокупности), которые сами по себе или во взаимосвязи с иными нормативными положениями либо управленческими обыкновениями создают риски совершения субъектами, реализующими нормативные предписания» <1>, коррупционных действий. Согласно действующему законодательству такие условия именуются коррупциогенными факторами.

———————————

<1> Хазанов С.Д., Помазуев А.Е. Антикоррупционная экспертиза: понятие, процедура и методика проведения // Российское право: образование, практика, наука. 2009. N 2.

 

Как полагает Р.Р. Ямалетдинов, практика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов свидетельствует о том, что признаки коррупциогенных факторов в основном встречаются в положениях, регулирующих административно-властные отношения, где одной из сторон является орган государственной власти.

Следует подчеркнуть, что после принятия антикоррупционного пакета документов наблюдается положительная тенденция в устранении административных барьеров. Данные меры были введены в связи с системностью распространения злоупотреблений публичными субъектами и необходимостью их пресечения.

Например, Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» <1> установлено, что в целях обеспечения жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности и не используемых для реализации полномочий Российской Федерации, определенных федеральными законами, Правительство РФ вводит запрет на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности. Пунктом 2 ст. 7 ЗК РФ предусмотрено, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласований.

———————————

<1> СЗ РФ. 2008. N 14. Ст. 1424.

 

Однако правовая неопределенность и широта дискреционных полномочий, заложенная в тексте нормативного правового акта, ведут к злоупотреблению полномочием.

Характерными для подобных дефектных норм являются: во-первых, отсутствие или неопределенность сроков принятия решений, дублирование полномочий; во-вторых, «диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления действий в отношении граждан или организаций» посредством использования конструкции «вправе»; в-третьих, фиктивность, неисполнимость норм.

В нормативном правовом акте могут иметься положения, позволяющие государственным органам принимать немотивированные управленческие решения, отступать от установленного порядка принятия решения либо изменять этот порядок по своему усмотрению, необоснованно предоставлять преимущества, привилегии определенным лицам, расширительно толковать предоставленные полномочия, создавать возможность должностному лицу предъявлять гражданам трудновыполнимые или обременительные требования <1>. Вышеуказанные признаки характеризуют действия публичных субъектов, выраженные в форме злоупотребления полномочием.

———————————

<1> См.: Хазанов С.Д., Помазуев А.Е. Указ. соч.

 

Например, документы территориального планирования (проекты генеральных планов) в силу ст. 24 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <1> подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Однако, как верно отметил О.И. Крассов, «результаты публичных слушаний не имеют юридически обязательного значения. Юридическое значение имеет факт проведения публичных слушаний» <2>. В данном случае заложенный законодателем механизм контроля не выполняет своего практического назначения, которое состоит в том, чтобы не допускать злоупотребления со стороны публичных субъектов. Кроме того, может иметь место «выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления» <3>. Это может быть связано с установлением для отдельных категорий лиц ограничений или, напротив, с предоставлением льгот и привилегий.

———————————

<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.

<2> Крассов О.И. Земельное право: Учебник. С. 221.

<3> Хазанов С.Д., Помазуев А.Е. Указ. соч.

 

В судебном порядке оспариваются также действия (бездействие) уполномоченных органов, направленные на создание препятствий в реализации земельных прав.

К ненадлежащим действиям или бездействию относятся коллегиальные или единоличные действия государственных органов, в результате которых создаются препятствия к осуществлению физическими и юридическими лицами принадлежащих им прав и свобод, необоснованное возложение какой-либо обязанности или непринятие мер в порядке возложенной компетенции.

Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» <1> к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц, органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

———————————

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

К бездействию, согласно названному Постановлению, относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанностей, возложенных на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих органов и лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). В качестве бездействия может быть квалифицировано, в частности, нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Например, решением Арбитражного суда Рязанской области от 26 января 2012 г. по делу N А54-408/2012 <1> были удовлетворены требования общества с ограниченной ответственностью по иску о признании незаконным бездействия Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, выраженного в намеренном неисправлении кадастровой ошибки о кадастровой стоимости земельного участка.

———————————

<1> Там же.

 

Рассмотренные примеры из судебной практики, а также доктринальные суждения позволяют выделить первую форму злоупотреблений публичными субъектами, которая проявляется в использовании властных полномочий в противоречии с основными началами земельного права.

Злоупотребления полномочиями выделенной категории связаны с тем, что они исходят от лиц, наделенных властными полномочиями, и могут проявляться в любой области земельных правоотношений, которые связаны с разрешительными процедурами. Такого рода злоупотребления проявляются, когда использование государственными органами своих прав и обязанностей (полномочий) вступает в противоречие с целями и сущностью предоставленных правомочий.

Следовательно, злоупотребление публичным субъектом характеризуется тем, что должностное лицо, обладая специальным правовым статусом (который связан с большим объемом полномочий по отношению к иным участникам), использует те правомочия, которыми оно было наделено в силу закона, для личного обогащения.

Выделяя вторую форму злоупотреблений полномочиями, связанную с ненадлежащим использованием полномочий со стороны как публичных субъектов, так и граждан и организаций (использование прав), необходимо отметить латентный характер таких злоупотреблений. Причина этого состоит в том, что для выявления подобных злоупотреблений требуется либо заинтересованность в защите прав третьей стороны, законные интересы которой по отношению к недобросовестным участникам были нарушены (например, путем предоставления привилегий), либо деятельность уполномоченных органов, в компетенции которых находится устранение злоупотребления полномочием. В.И. Крусс определяет подобные злоупотребления как «совместные публично-частные злоупотребления правом» <1>, которые могут проявляться в том числе и при организации и проведении торгов.

———————————

<1> Крусс В.И. Злоупотребление правом: Учебное пособие. М., 2010. С. 139.

 

Так, основной целью проведения земельных торгов является гласное и открытое распределение земель.

Однако, как верно подчеркивает О.А. Беляева, некоторые авторы излишне идеализируют торги, видя в них передовой и антикоррупционный способ определения рыночной цены объекта торгов. Между тем в отсутствие спроса и при наличии градостроительных ограничений, связанных с предоставлением земельного участка, торги могут превратиться в формализованную и неудобную процедуру <1>.

———————————

<1> См.: Беляева О.А. Земельный аукцион без объявления начальной цены // Законодательство. 2010. N 1.

 

Например, предписанием Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 28 февраля 2012 г. N ТМ-04/2012 указано на ограничение равного доступа к участию в торгах потенциальных участников аукциона при продаже земельного участка, находящегося в государственной собственности, что способствует возникновению злоупотреблений при проведении торгов и коррупционной заинтересованности <1>. Также Федеральной антимонопольной службой при рассмотрении дела были выявлены и доказаны согласованные действия органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, заранее предопределившие результаты аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории <2>.

———————————

<1> Из отзыва Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 22 мая 2012 г. по делу N А04-1062/2012 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<2> См.: Кинев А.Ю. Опыт Федеральной антимонопольной службы России по организации конкурса «Лучшие дела по антиконкурентным соглашениям» // Закон. 2011. N 12. С. 147.

 

Кроме того, например, Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области обратилось в Арбитражный суд Ростовской области по делу N А53-21501/10 <1> с заявлением о признании недействительными постановления мэра города, постановления администрации города, договора аренды между администрацией и гражданином.

———————————

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

В ходе судебного заседания было установлено, что администрацией при наличии двух заявлений на предоставление земельного участка не были проведены торги. Управление Федеральной антимонопольной службы в обоснование заявленных требований указало на то, что проведение торгов при передаче спорного земельного участка направлено на расширение доступа участников рынка строительства к данному муниципальному имуществу, является основой эффективного использования такого имущества и развития конкуренции. Предоставление недвижимости одному из претендентов без проведения торгов является передачей имущества в приоритетном порядке и создает дискриминационные условия деятельности для других лиц (участников рынка), которые могли приобрести передаваемое в аренду имущество на общих условиях при проведении торгов, что ограничивает конкуренцию на рынке строительства. Арбитражный суд Ростовской области, приняв доводы Федеральной антимонопольной службы, признал действия мэрии и заключенный договор аренды недействительными.

По мнению В.И. Крусса, «стало очевидной угрозой именно такое деловое сотрудничество в обход намерений законодателя» <1>.

———————————

<1> Крусс В.И. Указ. соч. С. 139.

 

Следовательно, данный вид злоупотреблений характеризуется тем, что ненадлежащие (недобросовестные) действия исходят со стороны как гражданина или организации, так и лица, наделенного властными полномочиями.

Злоупотребление полномочием участниками земельных правоотношений может складываться и между публичными образованиями: Российской Федерацией и субъектом РФ, между субъектами РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, между муниципальными образованиями, что образует тем самым третью форму злоупотреблений со стороны публичных образований.

По мнению С. Эпштейна, властные отношения в сфере землепользования зачастую складываются исключительно исходя из отраслевой специфики, без опоры на конституционное и муниципальное право <1>. Поэтому вышесказанное, а также отсутствие сбалансированного разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов способствует проявлению злоупотреблений полномочиями между публичными образованиями.

———————————

<1> См.: Эпштейн С. Указ. соч. С. 34.

 

В соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Между тем, по мнению С. Эпштейна, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в отношении земли наиболее запутанно, противоречиво, неполно, трудно реализуемо <1>. Отсутствие четких положений о разграничении предметов ведения (особенно в отношении земельных участков, право собственности на которые не разграничено) способствует тому, что имеющиеся пробелы могут использоваться со стороны должностных лиц публичных образований. С. Эпштейн указывает на то, что действующий порядок разграничения земельной собственности не позволяет субъектам РФ и муниципалитетам стать полноправными собственниками <2>.

———————————

<1> См.: Там же.

<2> См.: Эпштейн С. Указ. соч. С. 35.

 

Например, в производстве Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ <1> находилось дело о признании недействующим п. 1.5 Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ было установлено, что реализация главой местной администрации полномочий по принятию решения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, находящихся в границах территории муниципального образования, осуществлялась в соответствии с полномочиями.

———————————

<1> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2007 г. N 83-Г07-8 // Официальный сайт Верховного Суда РФ: http://www.vsrf.ru.

 

Для устранения существующих противоречий между субъектами, наделенными административными полномочиями разного уровня, а также для исключения злоупотреблений со стороны таких субъектов С. Эпштейн предлагает повысить качество реализации властных полномочий всех публичных субъектов земельных отношений с помощью комплекса мер: нормативного закрепления механизма проведения земельной реформы, установления четких критериев по управлению использованием земли на всех уровнях, устранения криминального оборота земли, обеспечения судебного порядка разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов <1>.

———————————

<1> См.: Эпштейн С. Указ. соч. С. 34.

 

Таким образом, третья форма злоупотреблений полномочиями заключается в том, что в качестве субъекта злоупотребления полномочиями выступает орган государственной власти или орган местного самоуправления. Следует заметить, что именно законодательные пробелы, а также их заполнение посредством подзаконных актов способствуют тому, что органы государственной власти и органы местного самоуправления используют полномочия, превышая пределы компетенции, установленной законом. С. Эпштейн верно отметил, что «сфера федеративных отношений по-прежнему характеризуется недостаточной системностью, целостностью, взаимосогласованным подходом» <1>.

———————————

<1> См.: Эпштейн С. Указ. соч. С. 34.

 

По мнению А.В. Соколова, государство остается монополистом на рынке недвижимости, распоряжаясь земельными ресурсами независимо от того, прошли они процедуру разграничения по уровням публичной собственности или нет <1>. Управление государственным имуществом, как полагает А.В. Соколов, является самой коррумпированной средой, это связывается со сложной (двойной) системой согласований, отраслевыми и межотраслевыми органами, где один орган формально не принимает окончательного решения, однако его полностью предопределяет, а другой принимает это готовое решение <2>.

———————————

<1> См.: Соколов А.В. Причины коррупции при управлении государственным имуществом // Право и государство: теория и практика. 2011. N 12(84). С. 12.

<2> См.: Там же.

 

Таким образом, среди основных причин злоупотребления полномочием со стороны публичных образований обозначаются дублирование функций управления, порой их противоречивость, а также неэффективность процессов государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения объектов недвижимого имущества. Это приводит к одностороннему присвоению и концентрации земельных ресурсов у отдельных лиц, к нарушениям законных прав и интересов граждан и юридических лиц в области землепользования.

Раскрытие проблематики злоупотреблений полномочиями основывалось на обобщении судебной практики и рассмотрении отдельных правомочий государственных органов, связанных с непосредственными действиями (бездействием), изданием нормативных и ненормативных актов. Поэтому, обобщая изложенное, автор настоящего исследования приходит к выводу о том, что злоупотребления публичными субъектами земельных правоотношений проявляются в трех формах.

Во-первых, это злоупотребления полномочиями государственными органами и органами местного самоуправления по отношению к собственникам земельных участков, иным правообладателям. Во-вторых, это злоупотребления полномочиями, характеризуемые «сговором» должностного лица с собственником земельного участка, иным правообладателем земельного участка. И наконец, в-третьих, это злоупотребления полномочиями при отношениях между публичными образованиями. Особенностью указанных злоупотреблений является то, что они складываются в правоотношениях вертикального характера, где один из участников земельных правоотношений наделен специальными административно-распорядительными полномочиями.

Злоупотребление полномочиями характеризуется следующими особенностями:

1) одной из сторон при злоупотреблении полномочиями в земельных отношениях является должностное лицо;

2) злоупотребление связано с использованием прав и обязанностей (полномочий) вопреки основным началам земельного права — целям и функциям государственной деятельности, подрывает тем самым государственное устройство, дискредитирует институты государственного управления перед обществом;

3) злоупотребление в публичной сфере имеет тесную связь с административными правонарушениями и преступлениями.

Здесь необходимо отметить, что выявление судом нарушений норм земельного законодательства публичным субъектом не влечет применение последствий, связанных с пресечением самого злоупотребления полномочием в системном его понимании. В данном случае восстанавливается лишь нарушенное право участника земельных правоотношений (например, правоприменитель выносит решение об обязании публичного субъекта заключить договор аренды земельного участка с предпринимателем).

Таким образом, злоупотребления полномочиями публичными субъектами в земельных правоотношениях проявляются в ненадлежащем использовании органами государственной власти и органами местного самоуправления своих прав и обязанностей (полномочий), что выражается в создании препятствий для реализации правомочий собственников земельных участков, иных правообладателей и (или) в создании преимуществ для одних лиц перед другими.

Установление судом общей юрисдикции или арбитражным судом факта злоупотребления правом участником земельного правоотношения является квалификацией нарушения публичных интересов, противоправности интереса участника земельных правоотношений, соответственно противоправности принятого юридического акта или совершенного юридического поступка участником земельного правоотношения, основанием для возмещения убытков.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code