2. Публично-правовые пределы осуществления прав участниками земельных правоотношений

Осуществление субъективного земельного права представляет собой сложный правореализационный процесс, так как в нем одновременно могут участвовать помимо граждан и организаций органы государственной власти, органы местного самоуправления. Сложность правореализационного процесса обусловлена также разными формами процедурного оформления складывающих отношений. Процедурный характер оформления земельных прав и обязанностей, выраженный во взаимодействии граждан и организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления, обусловливает необходимость соблюдения правовых гарантий, обеспечивающих беспрепятственную реализацию земельных прав.

Предусмотренные Конституцией РФ гарантии реализации субъективных прав выполняют две функции. Первая связана с предоставлением фактической возможности использовать свое право, вторая выполняет функцию направления процесса осуществления прав по верному курсу. Одним из средств, обеспечивающих вторую функцию, являются пределы осуществления прав, выступающие в качестве пограничной черты, за которой использование прав участника правоотношений не допускается. Как верно отмечает Л.Д. Воеводин, недопустимость выхода за пределы реализации права относится не только к гражданам, но и к органам государства, органам местного самоуправления, должностным лицам. В данном случае границей осуществления прав является их компетенция (полномочия). При этом критериями и ориентирами для определения границ служат социальные ценности <1> и та цель, которую заложил законодатель в субъективное право.

———————————

<1> См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России // http://www.pravo.vuzlib.org/book_z068_page_36.html.

 

Например, К. Экштайн пишет о том, что в Западной Европе земля, как правило, делится на различные зоны, такие, как: 1) жилая и деловая зона 1 в центре города (с разрешенным строительством до 10 этажей вплотную к соседнему дому); 2) жилая и деловая зона 2 (пять этажей, вплотную к соседнему дому); 3) жилая зона 3 вне центра; 4) промышленная зона; 5) зона для создания парков отдыха и ведения сельского хозяйства и др. Само собой разумеется, что цена земли сильно зависит от того, в какой зоне находится участок. Земли в сельскохозяйственной зоне практически не имеют никакой стоимости, тогда как земля в жилой зоне 1 крайне дорога. И если земля по решению государственных органов переводится из категории жилой зоны 3 в категорию сельскохозяйственной зоны, стоимость этой земли может в 100 раз снизиться. В данном случае, как отмечает К. Экштайн, необходимо опираться на общественный интерес, который превышал бы интересы владельца участка земли, заинтересованного в сохранении присвоенной ранее зоны. При этом в данном случае критерии и основания перевода земель должны быть четко сформулированы и обоснованы, иначе это приведет к средству, при помощи которого возможно злоупотребить правом <1>.

———————————

<1> См.: Экштайн К. Основные права и свободы по российской Конституции и Европейской конвенции: Учебное пособие для вузов. М., 2004. С. 332.

 

Следовательно, в приведенном примере указывается на наличие дискреционных полномочий государственных органов, которые в основе своей порождают злоупотребления правом.

С позиции В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева, сама Конституция РФ устанавливает критерии осуществления конституционных прав и свобод. Так, они, во-первых, должны быть реализованы в полном соответствии с их социальным и юридическом содержанием; во-вторых, требуется соблюдение целевого назначения прав и свобод; в-третьих, «если осуществление прав и свобод в качестве предварительного условия предполагает выполнение обязанностей, сама эта форма правореализационного процесса может возникнуть лишь при наличии данного условия» <1>.

———————————

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева.

 

Следует отметить, что вопрос пределов осуществления права в земельных правоотношениях связан с их ограничением, т.е. с сужением его объемов, которые достигаются при помощи средств правового регулирования. Именно существующие ограничения прав, заложенные в земельном законодательстве, препятствуют злоупотреблениям и выступают в качестве «сдерживателей» этих злоупотреблений со стороны участников земельных правоотношений. При соблюдении соразмерности и обоснованности сужения объема прав закрепленные ограничения выступают в качестве одного из способов соблюдения общественного правопорядка. Установленные границы осуществления субъективных земельных прав выступают в качестве публично-правовых пределов. Они внедрены в законодательство в качестве инструмента, необходимого для соблюдения общественного интереса, который выражен в представлении о земле как об основе жизни и деятельности человека, природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и основе осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации.

Как отмечает Г.А. Гаджиев, вовлечение земельных участков в гражданский оборот обусловило применение общего правила беспрепятственного осуществления прав. Однако у конституционного права на экономическую свободу есть имманентные, т.е. предусмотренные в самой Конституции РФ, пределы (границы). Эти границы образует сфера публичного интереса. В данном случае публичный интерес лимитирует свободу осуществления прав и выражается через конституционный принцип необходимости добросовестного осуществления прав. Следовательно, участник правоотношений должен понимать, что при реализации своих прав он может выйти за рамки частных интересов и затронуть сферу интересов публичных <1>. При этом осуществление прав должно не только формально не противоречить нормам права, но и не вступать в противоречие с общим запретом злоупотребления правом. Здесь же реализация прав должна не противоречить не только общему запрету, но и смыслу (принципам, основам), заложенному в тексте закона.

———————————

<1> См.: Гаджиев Г.А. От правоприменения до злоупотребления.

 

М.Ю. Челышев писал, что пределы осуществления субъективного гражданского права не только очерчиваются самим гражданским правом, но и устанавливаются через публично-правовые предписания. Установление пределов также связано с осуществлением определенного рода деятельности (публичной деятельности), предписываемой публичным правом <1>. Так, участники земельных правоотношений, вступая в экономический оборот по поводу земельного участка, действуют в установленных земельным законодательством публично-правовых пределах.

———————————

<1> См.: Челышев М.Ю. Концепция оптимизации межотраслевых правовых связей гражданского права: постановка проблемы. Казань, 2006. С. 84.

 

Например, п. 2 ст. 56 ЗК РФ устанавливаются следующие допустимые ограничения прав на землю: это особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, а также иные ограничения использования земельных участков.

Данный перечень является открытым. Иные ограничения могут быть предусмотрены специальными нормами Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов. Такие ограничения установлены, например, применительно к обороту земель сельскохозяйственного назначения.

О.И. Крассов также указывает на то, что пределы земельного законодательства связаны с ограничениями прав лиц на земельные участки. Установленные ограничения «представляют собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки, соблюдение которых препятствует нанесению ущерба объектам, в том числе природным, и сооружениям, в интересах которых установлены ограничения, но не препятствует пользованию земельным участком в соответствии с его основным целевым назначением» <1>.

———————————

<1> Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М., 2000. С. 267.

 

Следует согласиться с позицией Г.А. Гаджиева, по мнению которого предусмотренные правила целевого использования земли, а также предельных размеров земельных участков, находящихся в частной собственности, представляют собой не ограничение права частной собственности на землю, а «уточнение его содержания» <1>. Такого рода ограничения служат неким необходимым сдерживающим фактором осуществления субъективного права, при этом не исключаются отдельные правомочия, а лишь сужаются возможности собственника.

———————————

<1> Гаджиев Г.А. Конституционные принципы добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективными правами // Государство и право. 2002. N 7.

 

Таким образом, злоупотребления правом в земельных правоотношениях характеризуются выходом за публично-правовые пределы, в качестве которых выступают ограничения осуществления земельных прав, установленные в отношении участников земельных правоотношений. Однако «ограничители» могут как служить дополнительным сдерживающим фактором от злоупотреблений правом в экономических отношениях (в качестве обеспечения прав и законных интересов третьих лиц) посредством введения особых условий использования земельных участков в предпринимательской деятельности, так и способствовать их распространению.

Например, по мнению Е.В. Ухловой, действующее российское законодательство предусматривает открытый перечень введения ограничений, влекущих за собой возможные злоупотребления со стороны государственных органов <1>.

———————————

<1> См.: Ухлова Е.В. Экологические ограничения прав граждан на землю в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 13.

 

В процессе установления ограничений прав злоупотребления могут проявляться в результате необоснованного сужения объема правомочий, необоснованного расширения таких ограничений в интересах определенного круга лиц. П.В. Крашенинников указывает на то, что пределы возможностей землепользователей устанавливаются помимо закона иными правовыми актами (актами субъектов): иногда органы субъектов могут делегировать ряд полномочий по установлению пределов пользования земельными участками <1>.

———————————

<1> См.: Право собственности на землю: Постатейный комментарий главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2010.

 

Статья 18 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поименованная как «Пределы использования ограничений в отношении прав», также предусматривает недопустимость применения ограничений прав и свобод для иных целей, нежели тех, для которых они были предусмотрены в Конвенции. Правовая позиция Европейского суда по вопросу ограничений основана на соблюдении личных и общественных интересов, недопустимости злоупотреблений субъектами, наделенными соответствующими полномочиями при установлении ограничений и реализации административных процедур, а также на соразмерности вводимых ограничений. При этом функция суда заключается в осуществлении контроля за пределами установления такого рода ограничений и необходимости соблюдения жесткого правила о недопустимости расширительного толкования установленных ограничений.

Как верно отмечает Г.А. Гаджиев, определение баланса общественных и частных интересов является императивом государственного управления и правоприменения, где способы обеспечения этого баланса определяются конституционным законодателем, предусматривающим границы, а не административным усмотрением <1>.

———————————

<1> См.: Гаджиев Г.А. От правоприменения до злоупотребления.

 

Например, в земельном законодательстве заложена процедура, посредством которой осуществляется лишение права на земельный участок, принадлежащий управомоченному лицу, в публичных целях. С.А. Чаркин отмечает, что в данном случае важна не сама формулировка необходимости изъятия, а содержание такой процедуры, наличие и реальность механизма гарантий прав собственников недвижимого имущества. При этом отсутствие такого механизма является способом для злоупотреблений со стороны государственных органов.

Так, С.А. Чаркин указывает на то, что сегодня «отсутствует правовая база для решений об изъятии для муниципальных нужд земель, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности (на территории) другого муниципального образования, а также об изъятии для государственных нужд земель, находящихся в федеральной собственности либо в собственности (на территории) другого субъекта» <1>.

———————————

<1> Чаркин С.А. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд: проблемы, возникающие на практике // Российский судья. 2008. N 10.

 

О.Н. Бобровская указывает на то, что пределы ограничения субъективных прав на земельный участок должны совпадать с пределами их осуществления. Ограничение прав на землю имеет своей целью соблюдение общественного интереса как в случае добровольного, так и в случае принудительного ограничения <1>. В условиях становления рыночной экономики наиболее острой проблемой остается вопрос о соблюдении участниками земельных правоотношений принципа сочетания частных и публичных интересов. Так, данный принцип включает в себя установление ограничений прав лиц, использующих земельные участки (ст. 56 ЗК РФ), регулирование вопросов оборотоспособности земельных участков (ст. 27 ЗК РФ) и установление публичных сервитутов (ст. 23 ЗК РФ).

———————————

<1> См.: Бобровская О.Н. Проблемы ограничения и прекращения субъективных гражданских прав собственников на земельный участок // Современное право. 2010. N 11.

 

Неотъемлемым критерием соблюдения границ осуществления прав являются разумность действий и добросовестность участников. Они являются некими внутренними ограничителями субъекта правоотношения. А.В. Волков отмечает, что правило разумности и добросовестности, установленное ст. 10 ГК РФ, является не принципом гражданского права, предусматривающим обязанность добросовестного поведения, а материально-правовой презумпцией, включающей в себя, во-первых, возможность необоснованного использования самой ст. 10 ГК РФ; во-вторых, установление внутренних субъективных пределов свободы. А.В. Волков определяет разумность как структурную сторону добросовестности, а добросовестность как собирательную форму здравого и адекватного, честного поведения <1>.

———————————

<1> См.: Волков А.В. Теория концепции «злоупотребление гражданскими правами» // СПС «КонсультантПлюс».

 

Здесь необходимо отметить, что используемая законодателем формулировка недобросовестности определяет отступление управомоченного субъекта от модели добросовестного поведения, которая заключается в применении мер, не допускающих нарушение законных интересов других лиц, и закладывает правило, по которому надлежит действовать с осмотрительностью, дабы не переступить через грань допустимого поведения.

Таким образом, разумность и добросовестность участника правоотношения представляют собой внутренние волевые качества человека, позволяющие находиться в рамках допустимого поведения.

Следовательно, механизм реализации злоупотребления правом участниками земельных правоотношений связан с двухступенчатым выходом за пределы дозволенного поведения. Первая ступень — это внутренний предел, который переступает участник земельных правоотношений, решая злоупотребить своим правом и перейти через границу существующих правовых ценностей. Вторая ступень — непосредственные действия, выраженные в выходе за пределы публично-правовых пределов, установленных земельным законодательством <1>.

———————————

<1> Идея о двухступенчатой системе реализации субъективного права принадлежит В.П. Грибанову, данное положение заимствовано автором настоящей работы (см.: Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав).

 

В.П. Грибанов выразил позицию, согласно которой всякое субъективное право, являясь мерой возможного поведения, имеет определенные границы как по своему содержанию, так и по характеру его осуществления <1>.

———————————

<1> См.: Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. С. 63.

 

При этом, с позиции С.Д. Радченко, существование понятия «пределы осуществления права» сомнительно, и если такая категория имеет право на существование, то необходимо признать, что в юридической литературе не выработаны критерии разграничения пределов содержания права и пределов его осуществления <1>.

———————————

<1> См.: Радченко С.Д. Злоупотребление правом в гражданском праве России // СПС «КонсультантПлюс».

 

А.Я. Курбатов верно определяет общественные правоотношения через их многообразие и объективную невозможность установления пределов проявления интересов для всех случаев, возникающих в практической деятельности. В связи с этим, с позиции ученого, основное назначение принципа недопустимости злоупотребления правом заключается в создании возможности реагирования на действия определенных лиц, когда они влекут нарушение как частных, так и публичных интересов, но при этом законом не установлена ответственность за превышение пределов реализуемого права. Использование данного принципа, по мнению ученого, позволяет посредством обращения к актам применения (индивидуальные предписания) или через интерпретационные акты (акты, закрепляющие результаты толкования) подтвердить незаконность действий, которая вытекает из общего смысла законодательства <1>.

———————————

<1> См.: Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности // СПС «КонсультантПлюс».

 

Рассматривая процесс выхода участников земельных отношений за пределы предоставленного им права, автор постоянно вынужден был сталкиваться с категорией «интерес» в ее социально-правовом значении, так как именно интерес побуждает субъектов вступать в правореализационные процессы. Именно через интерес раскрывается причинная связь совершения участником земельных правоотношений злоупотребления правом.

Как верно отмечает А.Я. Курбатов, реализация субъективного права непосредственным образом связана с субъективным интересом управомоченного лица, т.е. с тем, как лицо оценивает путь реализации этого интереса. А.Я. Курбатов подчеркивает, что именно выход за пределы права под воздействием субъективного интереса составляет суть права <1>.

———————————

<1> См.: Там же.

 

А. Генкин определил интерес как «реально обусловленный отношениями собственности, принципом экономической выгоды мотив и стимул социальных действий по удовлетворению динамичных систем индивидуальных потребностей» <1>.

———————————

<1> Генкин А. Система экономических интересов и социальная гармония // Вопросы экономики. 1993. N 6.

 

А.Я. Курбатов раскрывает проблему злоупотребления правами через две взаимосвязанные, но самостоятельные части проявляемого интереса. Первая связана со злоупотреблением физическими и юридическими лицами, вторая — со злоупотреблением полномочием государственными и муниципальными органами, должностными лицами, осуществляющими возложенные на них функции <1>.

———————————

<1> См.: Курбатов А.Я. Указ. соч.

 

А.В. Волков приводит пример нарушения баланса публичных и частных интересов, связанных с обходом ст. 65 ЗК РФ. В соответствии с данной нормой использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Механизм уплаты земельного налога за пользование земельным участком «по факту», т.е. без договора аренды, нормой закона не предусмотрен. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указал на то, что сбереженные денежные средства подлежат уплате, отсутствие регистрации договора аренды земельного участка вследствие бездействия ответчика и заключение договора аренды не могут служить основанием для невнесения законных платежей: «Пользование государственным имуществом должно быть платным, и эта плата в обход «злоупотребительного» бездействия взыскивается с помощью норм о неосновательном обогащении, а также ссылкой на статью 10 Гражданского кодекса РФ» <1>.

———————————

<1> Волков А.В. Принцип недопустимости злоупотребления гражданскими правами в законодательстве и судебной практике: Анализ более 250 судебных дел о злоупотреблении правом // СПС «Гарант».

 

Другой пример, который приводит А.В. Волков, связан со злоупотреблением правом со стороны собственников земельных участков при последующем выкупе государственным органом недвижимого объекта. Правилами гл. VII ЗК РФ закреплен принцип полного возмещения убытков, возникших в связи с изъятием. Недобросовестность действий собственников земельных участков связывается с искусственным созданием новых затрат посредством нового строительства, с расширением и реконструкцией зданий. Но, с другой стороны, по мнению А.В. Волкова, регистрация в органах государственной власти решения об изъятии земельного участка существенным образом снижает его ликвидность, а следовательно, и его рыночную стоимость, по которой и определяется выкупная цена, и в данном случае государственная регистрация превращается в средство для злоупотребления правом <1>. Нельзя не согласиться с вышеприведенным примером, так как условия о стоимости выкупаемого земельного участка определяются государственным органом.

———————————

<1> См.: Там же.

 

Как верно отмечают О.Ю. Бакаева и Н.А. Погодина, проявление интереса связано со способами удовлетворения потребностей, которые становятся предметом правового регулирования и в конечном счете находят свое отражение в норме права в виде указания на субъективные права — меру возможного, дозволенного поведения и обязанности — меру должного, необходимого поведения <1>.

———————————

<1> См.: Бакаева О.Ю., Погодина Н.А. О соотношении частных и публичных интересов // Журнал российского права. 2001. N 4.

 

Категория публичного интереса, с позиции вышеупомянутых авторов, означает пределы реализации компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления <1>.

———————————

<1> См.: Там же.

 

Так, ст. 9 Конституции РФ установлен приоритет публичных интересов в области регулирования земельных отношений.

Как верно подчеркивает О.И. Крассов, ст. 36 Конституции РФ рассматривается во взаимосвязи со ст. 9 Конституции РФ, предусматривающей элементы публично-правового характера регулирования отношений по поводу земли, устанавливая пределы осуществления права собственности на землю <1>.

———————————

 

Примечание.

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации О.И. Крассова включен в информационный банк согласно публикации — Норма, 2009 (2-е издание, переработанное).

 

<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / О.И. Крассов // СПС «Гарант».

 

Е.В. Ухлова считает, что установленные Конституцией РФ требования учитывать права третьих лиц при реализации прав определяют как границу (предел), так и ограничения осуществления прав <1>.

———————————

<1> См.: Ухлова Е.В. Осуществление прав граждан на землю: пределы, ограничения, запреты // Экологическое право. 2010. N 5.

 

Следовательно, злоупотребление правом участниками земельных правоотношений сопровождается выходом за публично-правовые пределы, которые устанавливаются в целях соблюдения публичных интересов.

Основу правореализационного процесса составляют принципы земельного права, которые выступают теми первичными границами, которые зачастую недобросовестные участники переступают ради имущественного интереса. Нормы-принципы имеют важное правореализационное значение. В настоящей монографии приводятся примеры различных форм злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений, которые в основе своей подрывают саму суть и назначение земельного права, выраженные через его принципы.

Как верно отмечает Г.А. Волков, нормы-принципы земельного права являются законодательными предписаниями и подлежат соблюдению со стороны участников земельных правоотношений. Принципы права выступают одним из элементов основных начал правового регулирования земельных отношений. При этом «цели и задачи земельного права как элементы основных начал правового регулирования земельных отношений обеспечивают формирование принципов земельного права, где нормы-принципы земельного права как специализированные правовые нормы выступают носителями целей и задач земельного права, необходимыми правовыми средствами их достижения и решения» <1>.

———————————

<1> Волков Г.А. Принципы земельного права: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2005. С. 6.

 

И.О. Краснова полагает, что целью земельного права является конструирование такой модели поведения людей, при которой будет поддерживаться эффективное использование земель для удовлетворения экономических и неэкономических потребностей с учетом сохранения земель <1>.

———————————

<1> См.: Волков Г.А. Принципы земельного права России. М., 2005. С. 23.

 

Следовательно, правореализационный процесс, связанный со злоупотреблением субъективным земельным правом, где не преследуются цели и задачи, заложенные в земельном законодательстве, не является эффективным способом построения правоотношений между субъектами, а напротив, недобросовестный участник подрывает ценностную суть и идею субъективного земельного права, заложенную законодателем.

К основным принципам земельного права относятся приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества — согласно данному принципу владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых природных территорий; сочетание интересов общества и законных интересов граждан — согласно этому принципу регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий прав каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. В отсутствие отраслевого запрета злоупотребления правом перечисленные принципы земельного права наряду с соответствующими ограничениями являются первичными границами реализации субъективного земельного права.

Следовательно, отраженные в принципах земельного законодательства ограничения прав участников земельных правоотношений являются публично-правовыми пределами осуществления субъективных прав. Принципы земельного законодательства служат гарантиями правореализационного процесса, устанавливающими первичные границы, выход за которые можно назвать злоупотреблением правом участниками земельных правоотношений.

Таким образом, публично-правовые пределы, установленные земельным законодательством, представлены в виде ограничений субъективных прав, которые должны совпадать с границами их реализации. Установленные ограничения являются сдерживающим фактором осуществления субъективного права посредством сужения правомочий правообладателя. Предусмотренные границы реализации земельных прав отражают публичные интересы и лимитируют правомочия участников земельных правоотношений в целях соблюдения публичных и частных интересов третьих лиц.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code