1. Понятие и признаки злоупотребления правом участниками земельных отношений

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРАВОМ В ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

 

Исследование сущности злоупотребления правом на протяжении длительного времени остается актуальной проблемой. Имея многовековую историю, правовой институт, призванный воспрепятствовать злоупотреблению правом, нашел свое отражение в нормах международного права с 1948 г. во Всеобщей декларации прав человека, положения которой были инкорпорированы в правовую систему России. Однако, несмотря на длительное формирование конструкции злоупотребления правом, современная российская наука не выработала единого подхода к определению данного понятия.

Продолжающаяся научная полемика вызывает необходимость рассмотреть злоупотребления правом с разных точек зрения, чтобы найти максимально эффективные правовые инструменты, обеспечивающие предотвращение и прекращение злоупотреблений правом в земельных правоотношениях.

Особый научный интерес и свое практическое отражение правовой институт запрета на злоупотребления правом получил в последние десятилетия, в период перехода экономики от государственной монополии к рыночным механизмам. Резкая смена политической системы и формирование новой системы хозяйственных отношений, перераспределение земельных ресурсов, свобода экономической деятельности способствовали увеличению числа злоупотреблений, которые на сегодняшний день приобрели системный характер именно в земельных правоотношениях.

Предусмотренные публично-правовые пределы реализации земельных прав, с одной стороны, явились сдерживающим фактором от злоупотреблений собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков. Но, с другой стороны, широта дискреционных полномочий, которыми наделены должностные лица, стала одной из главных причин распространения злоупотреблений со стороны публичных субъектов. По словам Б.В. Ерофеева, «отсутствие четко продуманного механизма изменения всей сложившейся ситуации на протяжении десятилетия системы земельных отношений в России привело к многочисленным правонарушениям и злоупотреблениям со стороны должностных лиц, органов власти и управления, что дискредитировало саму идею государства о справедливом и обоснованном перераспределении земель, переходе преимущественно к экономическим методам управления земельными ресурсами» <1>.

———————————

<1> Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для вузов. М., 2006. С. 211 — 212.

 

Прямое отражение недопустимости злоупотребления правом содержится в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ <1>, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. С позиции В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева данная норма подлежит рассмотрению и оценке с точки зрения ее социального назначения, определения оптимального соотношения государственного (коллективного, социального) и личного (индивидуального) начал в функционировании общественных отношений. Именно поэтому, по мнению вышеуказанных авторов, данное предписание адресовано в равной мере как гражданам, так и правоприменителям. В.Д. Зорькин и Л.В. Лазарев справедливо подчеркивают необходимость учета всего многообразия общественных и индивидуальных интересов, их сочетания и взаимодействия для достижения баланса законных интересов, взаимоотношений индивида с обществом <2>.

———————————

<1> Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря.

<2> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева // СПС «Гарант».

 

Рассматриваемая норма, с точки зрения названных авторов, имеет двойственную правовую природу. Так, в ней, с одной стороны, установлен общий принцип правотворчества, обеспечивающий адекватное развитие общества и его структур; с другой стороны, предусмотрены пути и рамки осуществления конституционных прав и свобод.

Анализ практики Конституционного Суда РФ <1> и позиции судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева позволяет заключить, что ч. 3 ст. 17 Конституции РФ на конституционном уровне закрепила запрет на злоупотребление субъективными правами в любой сфере общественной жизни <2>. Поэтому необходимо обозначить, что отсутствие в законе, регулирующем определенную сферу общественных отношений, конкретного запрета злоупотребления правом не является основанием для неприменения правил о недопустимости превышения пределов реализации субъективных прав, так как общий принцип недопустимости злоупотребления правом предусмотрен в Основном Законе России — Конституции РФ.

———————————

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2001 г. N 3-П; Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. N 169-О // Вестник КС РФ. 2001. N 3; 2004. N 6.

<2> Гаджиев Г.А. От правоприменения до злоупотребления // ЭЖ-Юрист. 2004. N 42. Здесь также можно отметить, что правоприменители исходят из распространения данного запрета на все сферы общественной жизни. См., например: решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 10 апреля 2013 г. по делу N А71-374/2013 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

По мнению А.А. Малиновского, «абсурдной является ситуация, когда законодатель, например, в каждой статье нормативного акта, раскрывающей содержание конкретного права, указывал бы на недопустимость злоупотребления соответствующим правом» <1>. Как верно указывает Э.Н. Нагорная, любой закон, принятый в той или иной отрасли права, возможно применить в обход его смысла, поэтому злоупотребление правом может найти свое проявление в любой отрасли права <2>.

———————————

<1> Малиновский А.А. Злоупотребление субъективным правом (теоретико-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 209.

 

Примечание.

Монография Э.Н. Нагорной «Налоговые споры: оценка доказательств в суде» включена в информационный банк согласно публикации — Юстицинформ, 2009.

 

<2> См.: Нагорная Э.Н. Налоговые споры: оценка доказательств в суде // СПС «Гарант».

 

Однако сказанное не исключает необходимость конкретизации недопустимости и способов прекращения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений в нормативных правовых актах. С позиции А.А. Малиновского, рассматриваемый запрет злоупотребления правом может быть продублирован и в отраслевом законодательстве <1>.

———————————

<1> См.: Малиновский А.А. Указ. соч. С. 209.

 

Соглашаясь с данным мнением, автор считает, что это позволит использовать единый подход к определению понятия «злоупотребление правом», а также установить особенности прекращения злоупотребления правом применительно к формам проявления недобросовестного поведения со стороны публичных участников земельных отношений и, следовательно, устранить существующие пробелы в правоприменительной практике.

Например, Э.Н. Нагорная и О.В. Пантюшова, исследующие проблему злоупотребления правом в публичных отношениях, считают, что запрет злоупотребления правом должен найти свое отражение в Налоговом кодексе РФ, т.е. в отрасли публичного права <1>.

———————————

 

Примечание.

Монография Э.Н. Нагорной «Налоговые споры: оценка доказательств в суде» включена в информационный банк согласно публикации — Юстицинформ, 2009.

 

<1> См.: Нагорная Э.Н. Указ. соч.

 

В научном юридическом сообществе наличествует точка зрения, исключающая возможность существования злоупотребления правом в публичных отношениях, или в отношениях с публичным элементом, так как считается, что запрет злоупотребления правом распространяется только на сферу частного права. Это связано с тем, что в сфере публичного права возможно правовое регулирование, которым устанавливаются конкретные обязанности (метод позитивного обязывания). Однако, как верно отмечает Г.А. Гаджиев, наряду с позитивным обязыванием может использоваться метод негативного обязывания. Этот метод побуждает субъектов правоотношений исполнить определенные обязанности. Так, например, во Франции действующий общий принцип запрета злоупотребления правом широко применяется налоговыми и судебными органами, что позволяет пресекать злоупотребления правом <1>.

———————————

<1> См.: Гаджиев Г.А. От правоприменения до злоупотребления.

 

Анализируя Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. N 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева», следует отметить, что Конституционный Суд РФ указал на действия, выраженные в злоупотреблении правом со стороны публичного субъекта — налогового органа. Судом было выявлено злоупотребление при проведении выездных налоговых проверок. Принимая решение, суд указал на то, что в отличие от принципа диспозитивности, лежащего в основе частноправовых отношений, определение полномочий государственных органов в сфере публичного права не допускает их собственного усмотрения и должно регулироваться на основе принципа «Дозволено только то, что разрешено законом», являющегося необходимой гарантией против произвольного злоупотребления властью <1>.

———————————

<1> СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3214.

 

Интерпретация продолжительности выездной налоговой проверки как «суммы периодов» нахождения налоговых органов на территории налогоплательщика неприемлема как по своему содержанию, так и по целям и правовым последствиям. Такое толкование по сути представляет собой оправдание произвола, поскольку позволяет налоговым органам многократно и в любое время прерывать течение сроков проверки и возобновлять их по собственному усмотрению практически бесконечно, прикрывая тем самым нерасторопность налоговых служб и возможность злоупотребления с их стороны.

В п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» судам указано на то, что при рассмотрении дел о восстановлении на работе следует иметь в виду, что при реализации гарантий, предоставляемых Трудовым кодексом РФ, должен соблюдаться общеправовой принцип недопустимости злоупотребления правом, в том числе и со стороны самих работников. В частности, недопустимо сокрытие работником временной нетрудоспособности на время его увольнения с работы либо того обстоятельства, что он является членом профессионального союза или руководителем (его заместителем) выборного коллегиального органа первичной профсоюзной организации, выборного коллегиального органа профсоюзной организации структурного подразделения организации (не ниже цехового и приравненного к нему), не освобожденным от основной работы, когда решение вопроса об увольнении должно производиться с соблюдением процедуры учета мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзной организации либо соответственно с предварительного согласия вышестоящего выборного профсоюзного органа <1>.

———————————

<1> Российская газета. N 72. 2004. 8 апреля.

 

Следовательно, запрет на злоупотребление правом участниками трудовых правоотношений фактически введен в трудовое право как правовой институт в форме разъяснения применения ТК РФ.

Запрет на злоупотребление родительскими правами как правовой институт закреплен в ст. 56, 69, 141, 148 Семейного кодекса РФ. Названный запрет отражен в правоприменительной практике. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. N 10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей» под злоупотреблением родительскими правами понимается использование этих прав в ущерб интересам детей (например, создание препятствий в обучении и пр.) <1>.

———————————

<1> Российская газета. N 110. 1998. 10 июня.

 

Приведенные примеры свидетельствуют о тенденции закрепления правового института запрета на злоупотребление правом в отдельных отраслях права, распространении применения положений о недопустимости злоупотребления правом не только в гражданских, но и в иных правоотношениях.

В соответствии с ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. На сегодняшний день в российскую правовую систему инкорпорирована Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (далее — Конвенция) <1>.

———————————

<1> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163. См. также: Европейская конвенция о защите прав человека: право и практика // http://www.echr.ru/documents/doc/2440800/2440800-001.htm.

 

Так, в Конвенции содержится норма, устанавливающая запрет на злоупотребление правами. Данная норма звучит следующим образом: ничто в Конвенции не может толковаться как означающее, что какое-либо государство, какая-либо группа лиц или какое-либо лицо имеет право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на упразднение прав и свобод, признанных в настоящей Конвенции, или на их ограничение в большей мере, чем это предусматривается в Конвенции.

Европейский суд по правам человека широко применяет ст. 17 Конвенции. Например, названным Судом было рассмотрено дело «Спорронг (Sporrong) и Лоннрот (Lonnroth) против Швеции» об ограничении прав собственности на земельный участок, установленном муниципальным образованием для целей застройки г. Стокгольма. Заявители ссылались на неоправданное вмешательство в их право на беспрепятственное пользование своей собственностью. Суду наряду с иными вопросами надлежало определить, было ли соблюдено справедливое равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности. В части поставленного вопроса суд определил, что меры, запрещающие отчуждать земельный участок и возводить на нем строения в течение 25 лет без соответствующей компенсации, создали ситуацию, нарушившую справедливое равновесие, которое должно существовать между защитой права собственности и требованиями общего интереса. Судом было установлено, что собственники несли особое и чрезмерное бремя, которое являлось законным, если бы у заявителей была возможность добиться сокращения сроков обременения или возмещения убытков.

По данному делу озвучены особые мнения судей, не согласившихся с решением Комиссии. С позиции судей с особым мнением, современные государства обязаны в интересах общества ограничивать право собственности частных лиц, и в данном случае ограничение прав является обоснованным, так как не существует гарантированного права на пользование собственностью только по усмотрению ее владельца. В названном споре ограничения были обусловлены потребностями урбанизации и нет достаточных доказательств, подтверждающих, что действия со стороны публичных субъектов принимали характер произвола. Также была высказана позиция, согласно которой публичным субъектам предоставляется широкое поле для усмотрения и суд должен убедиться не только в законности рассматриваемых мер, связанных с установлением ограничения прав собственности по шведскому законодательству, но и в том, что они не противоречат законной цели контроля за использованием собственности в общих интересах <1>.

———————————

<1> Судебное решение от 23 сентября 1982 г. по делу «Спорронг (Sporrong) и Лоннрот (Lonnroth) против Швеции» // http://www.echr.ru/documents/doc/2461434/2461434.htm.

 

Несмотря на сложившуюся правоприменительную практику судов разного уровня, некоторые цивилисты считают злоупотребление правом только институтом гражданского права. Однако данный подход опровергается и существующими исследованиями в различных отраслях права, в том числе в публичном праве, и сложившейся правоприменительной практикой.

Например, злоупотребление в налоговых правоотношениях представляет собой способ достижения антиобщественных, противоправных целей либо получение льгот и привилегий, не предусмотренных правовым статусом лица, злоупотребляющего правом. При этом осуществление данных действий может формально соответствовать требованиям закона <1>. Д.М. Щекин придерживается точки зрения о том, что в публичных отношениях следует говорить о злоупотреблении властью как о разновидности злоупотребления правом. Названный автор также считает, что злоупотребление правом в налоговых отношениях возникает в случае, если цель, которую преследует налоговый орган, законна, но должностное лицо реализует свое право несоразмерно фактической ситуации <2>. Здесь следует подчеркнуть, что налоговые отношения связаны и с реализацией земельных прав.

———————————

<1> См.: Радченко С.Д. Применение запрета злоупотребления правом в налоговых отношениях // Законодательство и экономика. 2005. N 9.

<2> См.: Щекин Д.М. О злоупотреблении правом налоговыми органами // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 3.

 

Например, ФАС Дальневосточного округа пришел к выводу о том, что неоформление обществом правоустанавливающих документов на земельный участок свидетельствует о злоупотреблении правом и данное обстоятельство не является основанием для освобождения от уплаты налога <1>.

———————————

<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 15 июля 2009 г. N Ф03-2594/2009 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Э.Н. Нагорная верно отмечает, что сегодня существует презумпция правоты публичных субъектов, однако всегда есть предпосылки и возможности для злоупотребления правом сильной стороной при осуществлении своих профессиональных функций <1>.

———————————

 

Примечание.

Монография Э.Н. Нагорной «Налоговые споры: оценка доказательств в суде» включена в информационный банк согласно публикации — Юстицинформ, 2009.

 

<1> См.: Нагорная Э.Н. Указ. соч.

 

Как справедливо указывает Г.А. Гаджиев, отнесение принципа недопустимости злоупотребления правом только к отрасли гражданского права является неприемлемым, так как данный принцип рассматривается в качестве общеправового <1>. А.А. Малиновский занимает схожую позицию относительно принадлежности института злоупотребления правом к разным отраслям права, отмечая, что одна из научно-практических проблем заключается в однобокости и одностороннем восприятии анализируемого правового института.

———————————

<1> См.: Гаджиев Г.А. От правоприменения до злоупотребления.

 

Автор убежден, что злоупотребление правом является общеправовым явлением. Рассмотрение правоотношений, в которых проявляется злоупотребление правом, позволяет выявить особенности и отличительные признаки изучаемого правового института. Представление об исследуемом объекте (злоупотребление правом) в данном случае приобретает комплексный, многогранный характер.

Спорность в трактовке института злоупотребления правом в юридической науке привела к разнообразной квалификации деяний, связанных с недобросовестным поведением участников правоотношений.

Например, в трудах В.П. Грибанова под злоупотреблением понимается «правонарушение, совершенное управомоченным лицом при осуществлении принадлежащего ему права, выражающееся в использовании недозволенных конкретных форм в рамках дозволенного ему законом общего типа поведения» <1>. Аналогичное видение проблемы раскрыто Е.А. Сухановым, который определяет злоупотребление правом как правонарушение, «даже при отсутствии нормы, указывающей на неправомерность конкретного действия, имевшего место при осуществлении субъективного права» <2>.

———————————

<1> Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2000. С. 63.

<2> Гражданское право: Учебник. В 2 т. / Под ред. Е.А. Суханова. М., 2004 — 2005. Т. 1. С. 212.

 

Иная формулировка злоупотребления правом отражена в научных исследованиях В.И. Гоймана. Он трактует злоупотребление правом не как особый вид правонарушения, а как «разновидность неправовых действий, связанных со злоупотреблением правовой свободой, совершением поступков «во зло» и в противоречии с назначением предоставленного права, его духом». Непризнание категории злоупотребления правом, с позиции вышеназванного автора, ведет к тому, что «всякое отклонение от общего дозволения квалифицируется как деликт, правонарушение, преступление» <1>. В.И. Гойман отмечает при этом, что злоупотребление правом противоречит природе права, закрепленной в его нормах цели посредством использования недобросовестным субъектом неправовых средств для ее достижения <2>.

———————————

<1> Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 228.

<2> См.: Там же.

 

С.Г. Зайцева, также подчеркивая сложность квалификации деяния в качестве злоупотребления правом, указывает на то, что «для «злоупотребительских ситуаций» характерно не только отсутствие каких-либо отклонений от общего дозволения, а наоборот, совершение таких действий либо такое бездействие, которые бы точно соответствовали положениям того или иного нормативно-правового акта» <1>.

———————————

<1> Зайцева С.Г. Злоупотребление правом как правовая категория: вопросы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 17.

 

В настоящей работе автор, соглашаясь с позициями В.И. Гоймана, А.А. Малиновского, Г.А. Гаджиева, С.Г. Зайцевой, Э.Н. Нагорной, рассматривает злоупотребление правом как самостоятельное правовое явление. Это обусловлено тем, что злоупотребление правом в чистом его виде может не образовывать состава правонарушения, так как не нарушаются конкретные правовые запреты. По мнению О.И. Крассова, основанием для привлечения лица к ответственности за земельное правонарушение «является наличие в законе прямого указания о применении соответствующих мер ответственности за противоправное поведение» <1>. Следовательно, отсутствие таких императивов в праве позволяет исключить недобросовестное поведение участников правоотношений из числа мер правового воздействия в форме ответственности. Это определяет недобросовестность (а именно обход установленных запретов при помощи облечения деяний в форму правомерности) участников правоотношений.

———————————

<1> Крассов О.И. Земельное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 294.

 

Однако видится, что злоупотребление правом способно не только принимать модель собственно злоупотребления правом в чистом его виде, но и в зависимости от характера нарушения, умысла и средств, используемых при злоупотреблении правом, принимать форму правонарушения, переходить в него. В связи с тем что автор в качестве эмпирического материала использует судебную практику, дальнейшее рассмотрение злоупотребления правом будет основываться в том числе на складывающихся правовых казусах и позиции правоприменителей по конкретному спору, так как основная задача данного исследования заключается в выявлении видов проявления злоупотребления правом в земельных правоотношениях.

С.А. Боголюбов верно подчеркивает важность определения того, совершаются ли многочисленные серьезные экономические, земельные и экологические правонарушения под прикрытием норм гражданского или земельного права либо они являются следствием пренебрежения участниками правоотношений нормами права. С позиции С.А. Боголюбова, в данном случае целесообразным является не реформирование законодательства, а инвентаризация законодательных требований с последующим изучением трудностей их реализации, после чего необходимо делать выводы о совершенствовании правоприменительной практики либо о дополнении нормативно-правовой базы <1>.

———————————

<1> См.: Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Российское право. 2010. N 1. С. 40.

 

Так, Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ <1> рассматривался правовой спор по иску администрации муниципального образования «Город Краснодар» об обязании индивидуального предпринимателя освободить земельный участок, вернуть его арендодателю (администрации) и погасить запись в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним о государственной регистрации права аренды предпринимателя на данный земельный участок. Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ было установлено, что по истечении срока действия договора аренды земельного участка предприниматель в отсутствие возражений со стороны администрации продолжил пользоваться земельным участком. В силу ст. 610 и 621 Гражданского кодекса РФ данный факт послужил основанием для возобновления этого договора. Однако администрация в одностороннем порядке решила расторгнуть договор и требовала последующего освобождения земельного участка (в целях изменения границ территории) от расположенного на нем павильона, принадлежащего индивидуальному предпринимателю. В рассмотренном правовом случае администрация (несмотря на организационно-распорядительные полномочия) являлась фактически равным участником по отношению к индивидуальному предпринимателю, так как вступила в земельные правоотношения с целью заключения договора аренды земельного участка. В действиях администрации не усматривается правонарушение, однако выявляется недобросовестное поведение, связанное с принудительным прекращением отношений по аренде земельного участка, так как последствия одностороннего расторжения договора влекут за собой убытки в предпринимательской деятельности и не соответствуют долгосрочным целям аренды недвижимости в предпринимательской деятельности. К тому же в ГК РФ <2> установлены императивные нормы в отношении одностороннего отказа от исполнения договора, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Следовательно, злоупотребление правом заключалось в том, что администрация воспользовалась своим преимущественным правовым положением (наличием властных полномочий) по отношению к индивидуальному предпринимателю и в одностороннем порядке расторгла договор.

———————————

<1> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 января 2011 г. N 10661/10 // Вестник ВАС РФ. 2011. N 5.

<2> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

 

Необходимо подчеркнуть, что, когда публичные субъекты вступают в обязательственные правоотношения или осуществляют правомочия собственников, они преследуют публично-правовые интересы. В данном случае критерием соблюдения баланса интересов и отсутствия выхода за пределы дозволенного является цель, заложенная законодателем в норму права, которая предусматривает вид и меру возможного поведения публичного субъекта. Однако имеющаяся практика в налоговых, земельных правоотношениях свидетельствует об использовании критерия «общественный интерес» в противовес целям и смыслу, заложенным законодателем. Как верно отмечает Д.М. Щекин, публично-правовые отношения основаны на разрешительном принципе правового регулирования, поэтому публичные субъекты должны реализовывать свои полномочия в рамках тех целей, которые предусмотрены для них законом. Появление иных целей ведет к пересечению пределов реализации прав публичными субъектами <1>.

———————————

<1> См.: Щекин Д.М. Указ. соч.

 

Например, Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 апреля 2013 г. по делу N А76-16245/2010 <1> действия ответчиков — администрации г. Челябинска, Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области, выраженные в одностороннем отказе от договора аренды земельного участка и инфраструктуры г. Челябинска, расценены судом как препятствие в осуществлении истцом — индивидуальным предпринимателем своих прав в отношении спорного земельного участка. Данные действия с позиции суда направлены на причинение вреда заявителю, что следует квалифицировать как злоупотребление правом. Вместе с тем судом апелляционной инстанции установлено, это следует из материалов дела, что в течение длительного периода времени ответчиками чинятся препятствия в использовании земельного участка заявителем.

———————————

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Системность деяний, выраженных в злоупотреблении правом <1> со стороны должностных лиц, обусловила формирование в теории права специальной терминологии для случаев, связанных с правами и обязанностями органов публичной власти действовать по собственному усмотрению, которые получили наименование дискреционных полномочий.

———————————

<1> Учитывая, что предметом настоящего исследования являются как злоупотребления правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, так и злоупотребления полномочием публичными субъектами при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель, при рассмотрении общих вопросов в отношении злоупотреблении правом автор подразумевает проявление недобросовестного (ненадлежащего) поведения как со стороны собственников земельных участков и иных правообладателей земельных участков, так и со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, которые в силу закона или договора наделены определенным объемом полномочий. Далее автором работы обосновывается существование злоупотреблений полномочием со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления.

 

При этом отмечается, что дискреционные полномочия требуют особой внимательности, поскольку в процессе их осуществления возможны процедурные и процессуальные нарушения и выход за пределы закона. Однако придание подобным действиям свойства правонарушения является весьма затруднительным.

По словам Е.Н. Крымовой, действия субъектов, наделенных специальными полномочиями, могут не расцениваться законодательством как правонарушение или преступление. Поэтому целесообразно выделять «злоупотребление правом в процессе функционирования исполнительных органов государственной власти как деяние (действие, бездействие), состоящее в недобросовестном и ненадлежащем использовании органами исполнительной власти, их должностными лицами, государственными служащими, гражданами при обращении в органы исполнительной власти, принадлежащего им права, внешне отвечающее требованиям законодательных норм, но совершаемое с корыстным или личным мотивом…» <1>.

———————————

<1> Крымова Е.Н. Злоупотребление правом в процессе функционирования исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации: содержание и формирование концепции противодействия: Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2009. С. 12.

 

Следовательно, широта дискреционных полномочий, допустимых законом, порождает одну из форм злоупотребления правом участниками земельных правоотношений. Поэтому ввиду системности и увеличения числа злоупотреблений со стороны должностных лиц ведется реформирование действующего законодательства, которое направлено на сужение дискреций и конкретизацию полномочий государственных органов и органов местного самоуправления.

Анализ арбитражной практики позволяет доказать существование злоупотребления правом со стороны публичных участников земельных правоотношений, например: Постановлением ФАС Поволжского округа от 23 июня 2010 г. по делу N А49-3763/2009 <1> действия Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Пензы оценены судом как злоупотребление правом, так как Комитет немотивированно отказал в заключении договора аренды земельного участка и тем самым фактически создал препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, что повлекло причинение ущерба; Постановлением ФАС Поволжского округа от 16 марта 2010 г. по делу N А49-4598/2009 <2> действия Комитета по управлению имуществом г. Пензы признаны злоупотреблением правом, так как публичный субъект, предоставив ответчику спорный земельный участок в аренду для проектирования и строительства административного здания, в последующем создавал препятствия в реализации проекта по строительству; Постановлением ФАС Поволжского округа от 10 марта 2010 г. по делу N А55-8602/2009 <3> действия Министерства имущественных отношений Самарской области, приведшие к задолженности общества, признаны злоупотреблением правом, так как у Министерства существовала возможность расторгнуть договор аренды с обществом и принять решение о продаже спорного земельного участка; Постановлением ФАС Поволжского округа от 22 июня 2010 г. по делу N А49-2270/2009 <4> действия Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Пензы признаны злоупотреблением правом, поскольку немотивированный отказ от исполнения договора аренды земельного участка фактически препятствовал реализации коммерческой деятельности и повлек причинение ущерба обществу; Постановлением ФАС Поволжского округа от 28 июня 2011 г. по делу N А55-22150/2010 <5> действия Министерства имущественных отношений Самарской области признаны судом злоупотреблением правом, поскольку отказ Министерства от заключения договора аренды земельного участка препятствовал осуществлению обществом коммерческой деятельности и повлек причинение ущерба.

———————————

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<2> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<3> Там же.

<4> Там же.

<5> Там же.

 

В англосаксонском праве сложилась судебная практика по искам об устранении злоупотреблений со стороны собственников земельных участков и иных правообладателей земельных участков. Так, в Англии, США иски о злоупотреблении правом именуются исками о «зловредности» (неудобстве, неприятности) <1>. Данные действия проявляются во вмешательстве в пользование недвижимым имуществом, угодьями или сервитутами: направление воды на участок соседа; случаи, когда корни деревьев вызывают обширные трещины на дороге соседа; случаи, когда листья падают с дерева и засоряют водосток; нарушение «боковой поддержки своей земли», т.е. правовые казусы, при которых собственник выкапывает землю на своем участке так близко к границе земли соседа, что это влечет за собой коррозию, разрушение фундамента недвижимости. В подобных случаях, согласно английской правовой практике, причиненная «неприятность» должна быть признана существенным препятствием для осуществления прав владения и пользования землей, а также характеризоваться реальным причинением вреда.

———————————

<1> Minnesota’s Public and Private Nuisance Laws // www.house.leg.state.mn.us/hrd/…/nuislaws; Is My Neighbor Financially Responsible for the Damage a Tree on His Property is Causing My Driveway? // http://answers.uslegal.com/real-property/neighbor-relations/16575/.

 

По мнению А.Е. Наумова, именно разработка правовой конструкции сервитута римскими юристами «была обусловлена необходимостью упорядочения отношений по использованию чужих земель, в том числе по соображениям защиты интересов таких пользователей от злоупотреблений со стороны собственников, которые, несомненно, имели место, учитывая всю сложность и неоднозначность соседских отношений, где достаточно часто приходится наблюдать неприязненность и открытую вражду соседей по отношению друг к другу» <1>.

———————————

<1> Наумов А.Е. Злоупотребление правом: теоретико-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 63.

 

Сегодня судебная практика показывает, что злоупотребление правом со стороны собственников соседних земельных участков принимает обратное направление, поскольку недобросовестное поведение соседа зачастую связано с использованием права на установление сервитута. Так, по делу N 2-563/2011 об установлении сервитута Пестречинский районный суд Республики Татарстан <1>, применяя ст. 10 ГК РФ о недопустимости осуществления гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действий в обход закона с противоправной целью, а также иного заведомо недобросовестного осуществления гражданских прав (злоупотребления правом), отказал в удовлетворении исковых требований. В судебном заседании было установлено, что заявленные требования истца об установлении сервитута, необходимого для доступа к земельному участку, не находят своего подтверждения. Рядом с земельным участком истца пролегала дорога общего пользования, т.е. фактически имелся доступ к земельному участку в обход земельного участка ответчицы. Учитывая, что истцу было известно о наличии иных способов доступа к своему земельному участку, Пестречинский районный суд Республики Татарстан счел действия истца направленными на намеренное ухудшение положения ответчика, связанное с ограничением вещных прав последнего.

———————————

<1> http://actoscope.com/pfo/tatarstan/pestrechinsky-tat/gr/l/obustanovlenii-servituta21102011-2976597

 

Следует подчеркнуть, что судебная практика о злоупотреблении правом <1>, которая складывается из числа неудовлетворенных заявлений, по мнению автора, также подтверждает проявление (наличие) злоупотребления правом публичными участниками земельных правоотношений, равно как и практика удовлетворения соответствующих требований, поскольку отказ судов в удовлетворении заявленных требований, как правило, связан с доказательственной базой. Данный тезис подлежит более подробному обоснованию автором посредством освещения проблем, с которыми сталкиваются граждане и организации при обращении в суд.

———————————

<1> См., например: Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2012 г. N 17АП-625/2012-ГК; Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2008 г. N 11АП-5689/2008; Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2012 г. N 17АП-7034/2012-ГК, от 20 марта 2012 г. N 17АП-1102/2012-ГК; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16 февраля 2011 г. N Ф01-92011 по делу N А17-1604/2010; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27 декабря 2011 г. N Ф08-6532/11 по делу N А32-29524/2010; Постановления ФАС Уральского округа от 26 апреля 2012 г. N Ф09-1326/12 по делу N А60-9907/2011, от 29 мая 2012 г. N Ф09-3164/12 по делу N А50-19750/2011; Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2012 г. N 18АП-3615/2012; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2012 г. N 09АП-18214/2012; Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2010 г. N 17АП-4111/2010-ГК по делу N А50-37296/2009, от 25 марта 2013 г. N 17АП-944/2013-ГК по делу N А50-19657/2012; Постановление ФАС Центрального округа от 29 июня 2012 г. по делу N А08-86/2012; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 13 сентября 2012 г. по делу N А32-12413/2010; решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 2 августа 2012 г. по делу N А15-470/12 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Во-первых, суд исходит из презумпции добросовестности осуществления деятельности государственных органов. В случае если спор рассматривается в порядке искового производства, опровержение данного тезиса по объективным причинам затруднено ввиду существующей вертикали. При рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, бремя доказывания возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления. Однако существующие возможности публичных органов по фактическому изменению, дублированию актов и совершению иных действий, позволяющих скрыть злоупотребление, также не дают возможность суду установить обстоятельство злоупотребления.

Во-вторых, для признания деяния злоупотреблением необходимо доказать наличие реального ущерба, однако исследование злоупотребления правом в земельных правоотношениях свидетельствует о наличии таких действий, которые фактически не причиняют реального ущерба конкретным лицам, но при этом ведут к обогащению отдельных субъектов посредством нарушения принципов и целей, заложенных законодателем в норме земельного права.

В-третьих, суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указывают на отсутствие цели причинения вреда другим лицам. Как было отмечено ранее, у публичного участника земельных отношений может и не быть намеренной цели причинить вред. Как правило, цель злоупотребления публичным участником земельных правоотношений заключается в имущественном интересе последнего.

При этом необходимо отметить, что признание действия (бездействия) должностного лица злоупотреблением обусловливает право потерпевшего требовать с органов государственной власти и органов местного самоуправления возмещения убытков, взыскание которых затруднено в связи с отсутствием эффективных правил их исчисления.

Выявленные проблемы свидетельствуют о необходимости включения специальных правовых норм о запрете на злоупотребление правом и правовых последствиях такого злоупотребления в земельное законодательство.

Представляется, что общего конституционного и отраслевого гражданско-правового запрета злоупотребления недостаточно, так как специфика земельных правоотношений и форм проявления недобросовестного поведения участников земельных отношений зачастую не подпадает под критерии существующего запрета, а следовательно, в отношении таких субъектов не могут быть применены соответствующие механизмы защиты. Вышеизложенное определяет сложность проведения научного исследования, так как на данном этапе автору приходится описывать и рассматривать правовое явление через призму сложившейся практики, когда правоприменители используют правовые инструменты гражданского права применительно к публичным отношениям. Здесь следует отметить, что именно отсутствие соответствующих правил в земельном законодательстве сужает возможности правоприменителей.

В работе выделяются следующие признаки, характеризующие злоупотребление правом участниками земельных отношений.

  1. Для признания деяния злоупотреблением правом в земельных правоотношениях необходимо наличие у лица субъективного права или публичного полномочия.

В зависимости от группы земельных правоотношений злоупотребление правом участником земельных отношений может быть выражено при реализации правомочий собственника и иных вещных прав. Злоупотребление правом также может быть усмотрено при образовании вертикальных (публично-правовых) связей, где один из субъектов правоотношений обладает административно-правовым статусом в силу наличия специальных полномочий и компетенции по регулированию земельных отношений, управлению в сфере рационального использования и охраны земель, что позволяет такому субъекту злоупотребить своими полномочиями.

Специфика злоупотребления правом участниками земельных правоотношений заключается в том, что оно может проявляться как со стороны собственников земельных участков и иных законных правообладателей земельных участков, так и со стороны участников земельных правоотношений, которые в силу закона наделены соответствующими властными полномочиями <1>. «Различие между полномочием и субъективным правом, — пишет А.Е. Наумов, — обусловлено не только тем, что полномочие представляет собой одновременно и право, и обязанность уполномоченного лица, а субъективное право — это исключительно мера возможного поведения (то есть только право), но также и различиями в интересах, для удовлетворения которых представляются субъективные права и полномочия» <2>. Например, по словам С.В. Беляевой, «органы государственной власти и органы местного самоуправления на законных основаниях могут избегать проведения торгов при предоставлении земельных участков для строительства, использовать властные полномочия в интересах аффилированных хозяйствующих субъектов и иным образом злоупотреблять предоставленными правами. В тех же случаях, когда при предоставлении земельных участков, предназначенных для строительства, проводятся торги (в особенности конкурсы), наблюдается большое количество нарушений, торги недостаточно открыты и их победитель во многих случаях заранее предопределен» <3>.

———————————

<1> Данная проблема была также озвучена Президентом РФ, который указал на то, что установленная обязанность для органов местного самоуправления по проведению открытых торгов в целях предоставления земельных участков в собственность или аренду гражданам и юридическим лицам не реализуется. Предоставление земельных участков возможно только в отношении сформированных земельных участков, при этом четкая обязанность их формирования не предусмотрена, а бюджетные расходы на эти цели не планируются и вовсе. Эти препятствия, по мнению Президента РФ, необходимо устранять, в том числе и на законодательном уровне. См.: Владимир Путин провел заседание президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц» // http://news.kremlin.ru/news/16618.

<2> Наумов А.Е. Указ. соч. С. 97.

<3> Беляева С.В. Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности // Законодательство и экономика. 2005. N 10.

 

  1. Реализация субъективного земельного права при злоупотреблении вступает в противоречие с основными началами, принципами, целями, задачами земельного права, а также с проводимой государственной политикой в сфере использования и охраны земель.
  2. При злоупотреблении правом складывается «некая видимость правомерности» <1>, так как «используется правовая форма, модель в качестве инструмента для злоупотребления» <2>.

———————————

<1> Муранов А.И. Проблемы обхода закона в материальном и коллизионном праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 63.

<2> Там же.

 

  1. Последствия злоупотребления правом в земельных правоотношениях связаны с умалением как частных, так и публичных интересов.
  2. Признание деяния злоупотреблением правом влечет за собой применение специальных мер правового воздействия, зависящих от характера правоотношений <1>.

———————————

<1> Рассмотрение мер правового воздействия на недобросовестное поведение участников земельных правоотношений будет осуществлено в главе третьей монографии.

 

Злоупотребление правом является структурно сложным правовым явлением (это обусловлено его общеправовой природой). Поэтому методы изучения данного социально негативного деяния должны основываться на всестороннем и полном анализе законодательства и правоприменительной практики. Появление различных форм злоупотребления правом, а также процесс проникновения указанной правовой конструкции практически во все сферы общественной жизни выявили необходимость придать отраслевую направленность — рассмотреть злоупотребление правом участниками земельных правоотношений.

Таким образом, под злоупотреблением правом участниками земельных правоотношений в настоящей работе понимается недобросовестное (ненадлежащее) осуществление принадлежащего участникам земельных отношений субъективного земельного права или полномочия, проявленное в создании видимости правомерности, выражающееся в юридических актах или юридических поступках, для обхода публично-правовых пределов, содержащихся в основных началах земельного права, установленных принципах земельного законодательства, вопреки смыслу, целям и задачам земельного законодательства.

Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений является отраслевой разновидностью использования субъективного права ненадлежащим образом по отношению к общей конструкции недопустимости злоупотребления, заложенной в международном и конституционном праве.

Выявление злоупотреблений правом в земельных правоотношениях позволит не только пресекать совершение правонарушений, преступлений, деликтов, но также применять помимо общего порядка правового воздействия специальные средства защиты прав на землю, а также публичных интересов.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code