ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ПРАВОМ УЧАСТНИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Содержание

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРАВОМ В ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

1. Понятие и признаки злоупотребления правом участниками земельных отношений

2. Публично-правовые пределы осуществления прав участниками земельных правоотношений

3. Соотношение злоупотребления правом с земельными правонарушениями, иными схожими правовыми явлениями

Глава 2. ПРОЯВЛЕНИЯ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРАВОМ УЧАСТНИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

1. Взаимосвязь злоупотребления правом с содержанием земельных правоотношений

2. Злоупотребление полномочием публичными субъектами при осуществлении функции управления в сфере использования и охраны земель

3. Злоупотребление правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков

Глава 3. ПРЕКРАЩЕНИЕ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРАВОМ В МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

1. Место прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю

2. Принципы и гарантии как основа механизма предотвращения и прекращения злоупотребления правом

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Обращение автора к выбранной теме монографии обусловлено отсутствием в правовой доктрине, в том числе в земельном праве, единообразного подхода к определению злоупотребления правом публичными участниками правоотношений, что вызывает проблемы квалификации этого правового явления в правоприменительной практике.

Масштаб проблемы квалификации злоупотребления правом проявляется при возникновении и реализации земельных прав и обязанностей, связанных с актами, решениями, действиями государственных органов и органов местного самоуправления, а также при защите прав и охраняемых законом интересов участников земельных правоотношений, когда действия публичного субъекта начинаются с формально правомерного акта, но в последующем могут перейти в правонарушение.

До перехода формально правомерного действия государственных органов и органов местного самоуправления в правонарушение могут нарушаться права и охраняемые законом интересы участников земельных правоотношений, в случае если они совершены для обхода публично-правовых пределов, содержащихся в основных началах земельного права, вопреки смыслу, целям и задачам земельного законодательства.

В этом случае отсутствие определения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений, правовых критериев для его квалификации, правовых инструментов предотвращения и прекращения злоупотребления правом в земельном законодательстве ограничивает возможность эффективной защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.

Неопределенность правовых норм, выраженная, например, в отсутствии сроков принятия решений должностными лицами, дублировании их полномочий, диспозитивном установлении возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления действий в отношении граждан или организаций посредством использования конструкции «вправе», обусловила необходимость системного решения проблемы предотвращения и прекращения злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений.

Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что при разрешении споров, возникающих из публичных правоотношений, в мотивировочной части решений суды приходят к выводу о наличии злоупотребления со стороны государственных или муниципальных органов управления. Однако правовая неопределенность, выраженная в отсутствии правового инструмента, позволяющего квалифицировать деяние в качестве злоупотребления правом, ограничивает правоприменителя в принятии таких решений, которые бы предотвращали или пресекали злоупотребления до возникновения правонарушения.

В монографии большое внимание уделено предотвращению и прекращению злоупотреблений правом в правоотношениях, возникающих при планировании использования и охраны земель, проведении территориального зонирования, изменения правового режима земель, кадастрового учета земельных участков, резервирования земель, изъятия земельных участков, а также при осуществлении надзорных и контрольных функций компетентными органами.

В настоящее время более 90% земель на территории России находится в государственной и муниципальной собственности <1>. При этом уровень информационного обеспечения государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель, в том числе в сфере градостроительной деятельности, а также рынка земельных участков крайне низкий.

———————————

<1> Земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2012 г. // https://rosreestr.ru/wps/portal/p/cc_ib_other_lines_activity/cc_ib_condtion_earths_Russia/cc_ib_texts_of_docimients.

 

Так, по заключению Счетной палаты РФ в части исполнения подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 — 2012 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 — 2008 годы)» система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории России не создана. Инвентаризация и включение сведений в государственный кадастр недвижимости (ГКН) о ранее учтенных земельных участках не проводились. Работы по переносу сведений из водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров и реестров в ГКН не осуществлялись <1>.

———————————

<1> Заключение Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюджета за 2010 год (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 29 августа 2011 г. N 40К (807)) // http://audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/subsequent-control/zakl-2010.pdf.

 

По результатам проверки реализации названной подпрограммы, обнародованной 25 июня 2013 г. <1>, Коллегия Счетной палаты РФ пришла к выводу о том, что в полной мере не достигнута ни одна из целей, предусмотренных паспортом подпрограммы. Система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации, включая внедрение на территории Российской Федерации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (АИС ГКН), содержащая сведения об объектах недвижимости и являющаяся источником информации для формирования налоговой базы, не создана.

———————————

<1> http://www.ach.gov.ru/ru/news/archive/25062013

 

На заседании Государственного совета 4 октября 2013 г. по вопросу о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов Президентом РФ была дана оценка исполнению подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 — 2012 годы)». Как указал Президент РФ, «система кадастрового учета недвижимости так и не доведена до ума» <1>.

———————————

<1> http://state.kremlin.ru/state_council/19359

 

Эти данные свидетельствуют об отсутствии необходимой, достаточной и достоверной информации об объектах земельных правоотношений, что является объективным условием, способствующим злоупотреблению правом участниками земельных правоотношений.

Отсутствие достоверной информации не позволяет сформировать у граждан и организаций представление о земельном участке, его границах, способах приобретения прав на земельные участки, содержании прав и обязанностей, формах защиты нарушенных прав.

Проявление злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений подтверждается значительным количеством неудовлетворенных судами и иными юрисдикционными органами требований в правоприменительной практике, что, по мнению автора, наряду с удовлетворенными требованиями свидетельствует о проявлении злоупотребления правом публичными участниками земельных правоотношений.

Отказы в удовлетворении заявленных требований, как правило, связаны с доказательственной базой. Проблемы доказывания наличия злоупотреблений правом публичными участниками земельных правоотношений заключаются в следующем.

Во-первых, суд исходит из презумпции добросовестности осуществления деятельности государственных органов. В случае если спор рассматривается в порядке искового производства, опровержение этой презумпции по объективным причинам затруднено. Вместе с тем даже при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, несмотря на то что бремя доказывания законности своего действия или бездействия возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления, у публичных органов имеется фактическая возможность изменять, дублировать соответствующие акты и совершать иные действия, позволяющие скрыть злоупотребление. Эта возможность столь широка, что зачастую невозможно установить наличие злоупотребления в конкретном деле.

Во-вторых, для признания деяния злоупотреблением необходимо доказать наличие реального ущерба, что на практике также вызывает затруднения.

В-третьих, суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указывают на отсутствие цели причинения вреда другим лицам. Как было отмечено выше, у публичного участника земельных отношений может и не быть намеренной цели причинить вред; как правило, цель злоупотребления публичным участником заключается в имущественном интересе последнего.

На сегодняшний день использование гражданско-правовой конструкции недопустимости злоупотребления правом участниками земельных правоотношений в правоприменительной практике не является эффективным.

Правовой институт запрета на осуществление права в случае злоупотребления им, закрепленный в гражданском законодательстве, не может быть применен к земельным правоотношениям, если в них участвуют публичные субъекты, реализующие властные полномочия, т.е. к отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, а также в случае наличия таких прав и обязанностей участников земельных правоотношений, которые обусловлены действием правовых норм, устанавливающих ограничение права собственности и иных прав на земельные участки в публичных интересах.

Анализируя правоприменительную практику, автор приходит к выводу о том, что проблема в регулировании предотвращения и пресечения злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений на сегодняшний день остается нерешенной.

Введение в земельное законодательство запрета на злоупотребление правом позволит установить особенности прекращения злоупотреблений применительно к формам проявления недобросовестного поведения со стороны публичных участников земельных правоотношений, восполнить пробелы в правовом регулировании защиты прав и охраняемых законом интересов участников земельных правоотношений при проявлении злоупотреблений и прийти к единообразию в правоприменительной практике.

 

Э.Р. ВАГИЗОВА

Рецензенты:

Сафин З.Ф. — д.ю.н., зав. каф. экологического, трудового права и гражданского процесса юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета.

Мельников Н.Н. — д.ю.н., ст. науч. сотр. сектора сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права РАН.

Вознесенский С.Ф. — зам. начальника отдела гражданского права Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Александров С.В. — руководитель Аппарата Ассоциации юристов России.

Крюкова Е.С. — магистр юриспруденции, ассистент кафедры криминалистики юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, член Международной ассоциации содействия правосудию, член Ассоциации юристов России.

Подейко В.А. — к.э.н., начальник отдела претензионной и исковой работы Юридического управления МГУ им. М.В. Ломоносова.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code