Статья 10. Рассмотрение обращения

Комментарий к статье 10 ФЗ  «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

 

  1. Комментируемая статья закрепляет порядок непосредственного рассмотрения обращений граждан, то есть его непосредственного изучения, а также подготовки и направления гражданину ответа на обращение. С. Кенжаев определяет категорию «рассмотрение обращений граждан» как действия уполномоченных на то должностных лиц, направленные на решение вопросов о том, подлежат ли обращения разрешению теми органами или организациями, в которые они поступили, или иными органами, в которые они должны быть направлены (с извещением об этом авторов обращений для разрешения другим адресатом). В последнем случае рассмотрение обращений предусматривает направление их руководителям тех органов и организаций, которые должны их разрешить <64>. Разрешение же обращений, в свою очередь, представляет собой действия уполномоченных на то должностных лиц, направленные на проверку фактов, изложенных в обращении, установление обоснованности содержащихся в них просьб, требований и соображений, принятие мер по устранению и предупреждению установленных проверкой недостатков и нарушений законности, удовлетворению содержащихся в обращении просьб и требований, связанных с полным восстановлением нарушенных прав, свобод и законных интересов, извещению авторов обращений о принятых мерах <65>.

———————————

<64> Кенжаев С. Обращения как важнейший фактор деятельности прокуроров по борьбе с нарушениями законности в сфере управления: Автореф. дис. … д.ю.н. М., 1998. С. 22.

<65> Там же.

 

Из положений ч. ч. 3 и 4 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (утв. Приказом Генпрокуратуры России от 30 января 2013 г. N 45) следует, что рассмотрение обращений, поступивших в органы прокуратуры Российской Федерации, можно условно разделить на два этапа. Первый из них — предварительное рассмотрение. По результатам предварительного рассмотрения должно быть принято одно из следующих решений:

— о принятии к разрешению;

— об оставлении без разрешения;

— о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры;

— о направлении в другие органы;

— о прекращении рассмотрения обращения;

— о приобщении к ранее поступившему обращению;

— о возврате заявителю.

Вторым этапом является непосредственно разрешение обращений и запросов. По итогам рассмотрения обращения может быть принято одно из следующих решений:

— «удовлетворено» (приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя);

— «удовлетворено повторное обращение» (принято решение об удовлетворении обращения, в котором обжалуются ответы соответствующей прокуратуры и/или по которому принималось решение об отказе в удовлетворении ранее поданного обращения, а также по которому подтвердились факты волокиты и небрежности при рассмотрении предыдущего обращения, независимо от принятого по существу обжалуемых вопросов решения);

— «отклонено» (требования заявителя, изложенные в обращении, признаны необоснованными);

— «разъяснено» (разъяснены вопросы правового характера, в том числе при отсутствии в обращении просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств либо если к моменту рассмотрения обращения по нему уже принято решение компетентным органом);

— «принято иное решение» (оставлено без разрешения, возвращено заявителю, приобщено к материалам надзорного (наблюдательного) производства, прекращена переписка);

— «направлено» (перенаправлено для разрешения в другую прокуратуру, другое ведомство, другую организацию по принадлежности).

Такой подход представляется интересным и в принципе применимым к процедуре рассмотрения обращений граждан не только в органах прокуратуры, но и во всех случаях, предусмотренных комментируемым Законом.

  1. Часть первая рассматриваемой статьи указывает функции (они же — полномочия) государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, организации, должностного лица при рассмотрении обращения.

Для выполнения названных функций должностные лица органов, учреждений и организаций, как правило, обязаны:

— обеспечивать необходимые условия для своевременного и эффективного рассмотрения обращений граждан должностными лицами, правомочными принимать решения от имени соответствующего органа;

— принимать обоснованные решения по существу поставленных в каждом обращении вопросов, обеспечивать выполнение этих решений;

— своевременно сообщать гражданам о решениях, принятых по обращениям, в случае их отклонения указывать мотивы отклонения, по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования принятых решений;

— уведомлять гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией;

— систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы граждан, содержащиеся в них критические замечания;

— проверять состояние работы с обращениями в подведомственных органах и организациях, принимать меры по устранению выявленных нарушений;

— регулярно проводить личный прием граждан, информировать население о времени и порядке личного приема;

— направлять ответ на обращение, поступившее в форме электронного документа, в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении.

По общему правилу государственные органы и органы местного самоуправления, их должностные лица при рассмотрении обращений граждан в пределах их полномочий вправе:

— приглашать обратившихся граждан для личной беседы;

— в случае необходимости в установленном законодательством порядке запрашивать, в том числе в электронной форме, дополнительные материалы и получать объяснения у обратившихся граждан и иных юридических и физических лиц;

— привлекать в установленном порядке переводчиков и экспертов;

— создавать комиссии для проверки фактов, изложенных в обращениях, с выездом на место;

— проверять исполнение ранее принятых ими решений по обращениям граждан;

— поручать рассмотрение обращения другим организациям, их должностным лицам в порядке ведомственной подчиненности и контролировать ход рассмотрения обращений, за исключением случаев, установленных федеральными законами, в частности, в связи с недопустимостью разглашения сведений, составляющих государственную тайну.

  1. В первую очередь в круг их обязанностей входит обеспечение соблюдения при рассмотрении обращения граждан основных принципов такого рассмотрения (не следует путать с принципами реализации гражданами права на обращение): объективности, всесторонности и своевременности рассмотрения. Под всесторонностью рассмотрения обращения следует понимать изучение требований гражданина с точки зрения законности, обоснованности, логичности, справедливости, отсутствия нарушений прав и интересов иных лиц при удовлетворении требований гражданина, наличия доказательств (материалов или иной информации), подтверждающих нарушение прав, свобод и законных интересов заявителя. Исследовано должно быть полностью все обращение, вне зависимости от его объема. Недопустимо исследование государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом лишь выдержек из документа.

Принцип объективности означает соответствие процедуры рассмотрения обращения, сделанных выводов и, следовательно, ответа на обращение имеющим значение фактическим обстоятельствам, объективной действительности. Для этого объективные обстоятельства должны быть правильно установлены, причем не только «на бумаге», но и, если это возможно и необходимо, проверены с выездом на место, или посредством запросов в иные органы власти, учреждения и организации, или с участием гражданина, направившего обращение.

В частности, в системе органов прокуратуры практикуются поручения нижестоящим прокурорам о проверке изложенных в обращениях доводов с указанием конкретных обстоятельств, подлежащих проверке, и сроков их исполнения. Прокуроры к информации об исполнении соответствующего поручения вышестоящей прокуратуры прилагают проверочные материалы, копии документов прокурорского реагирования, а в необходимых случаях — надзорные (наблюдательные) производства. Решения в таких случаях принимаются в прокуратуре, направившей поручение. При необходимости подчиненным прокурорам могут направляться поручения о проведении дополнительной проверки с указанием, что конкретно и в какой срок должно быть исполнено. Окончательное решение по таким обращениям принимается тем прокурором, который давал поручение.

Рассматриваемый принцип также характеризует одинаковое отношение и одинаковый подход к рассмотрению обращения абсолютно любых лиц, вне зависимости от пола, расы, возраста, национальности, вероисповедания, имущественного и социального положения, профессиональных и дружеских связей, личных знакомств. К сожалению, на практике этот принцип не всегда соблюдается в силу субъективного предпочтения отдельных категорий лиц. В некоторых иностранных нормативных актах прямо закреплены основы объективности при рассмотрении обращений граждан. Так, пункт 7 части 2 статьи 11 Указа Президента Республики Казахстан от 19 июня 1995 г. N 2340 «О порядке рассмотрения обращений граждан», имеющего силу закона, вообще обязывает органы и должностных лиц исключать случаи возложения проверок на лиц, в отношении которых имеются основания полагать, что они не заинтересованы в объективном решении вопроса.

Своевременность рассмотрения обращения означает, во-первых, соблюдение сроков, установленных статьей 12 комментируемого Закона (30 дней с момента регистрации обращения; в отдельных случаях этот срок может быть продлен, но не более чем на 30 дней), а во-вторых, рассмотрение обращения до того, как наступили обстоятельства, о которых предупреждал гражданин в своем обращении. Так, например, если гражданин в обращении указывает на появление трещины в стене какого-либо здания, о пожароопасности или взрывоопасности строений или иных объектов, то даже за предусмотренный Законом тридцатидневный срок (не говоря уже о ситуации, когда правомерно добавляются дополнительные 30 суток) может случиться несчастье.

Так, например, по одному из дел суд установил, что с момента поступления 16 августа 2010 г. обращения заявителя ООО «Трансгруз» в адрес Министерства градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края и Министерства социального развития Пермского края и до момента рассмотрения спора обращение юридического лица государственными органами не рассмотрено, письменный ответ не направлен. Довод Министерства о том, что ответ был направлен в адрес ООО «Трансгруз» от иного органа, в адрес которого в том числе направлялось обращение заявителем, не принят судом во внимание. Кроме того, позиция Министерства о том, что обращение было подписано Андреевым А.В., полномочия которого действовать от имени ООО «Трансгруз» не были подтверждены надлежащим образом, также отклонены. К обращению прилагалась доверенность ООО «Трансгруз» на имя Андреева А.В., в которой последнему предоставлены полномочия представлять интересы доверителя, в том числе в государственных учреждениях по всем вопросам. Потому позиция министерств, что данные полномочия представлены только в целях ведения судебных дел, является надуманной. Суд учел, что в адрес самого Андреева А.В. ответы на обращения также не направлялись.

Доводы Министерства о том, что вопросы, поставленные в обращении, находятся вне рамок его компетенции, апелляционной инстанцией не принимаются, поскольку в таком случае обращение подлежало переадресации в компетентный орган, доказательств чему не представлено (см.: Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2011 г. N 17АП-3868/2011-АК по делу N А50-25486/2010).

Кроме указанных в комментируемом Законе, к важнейшим принципам рассмотрения обращений граждан следует отнести законность, демократичность, доступность и равенство граждан при обращении. Под законностью следует понимать соответствие деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц при рассмотрении обращений граждан комментируемому Закону и иным нормативным актам, принятие решений по вопросам, поставленным в обращении, в точном соответствии с законодательством Российской Федерации. Доступность обращений означает возможность без каких-либо препятствий направить обращение в компетентный орган или должностному лицу. Требования демократичности и равенства граждан при обращении тесно связаны. Они означают, что не должно устанавливаться никаких предпочтений при приеме и рассмотрении обращений граждан, все вопросы должны решаться демократическим путем в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан и общества в целом. Кроме того, многие авторы относят к содержанию принципа доступности открытость работы органов публичной власти обществу, невозможность отказать в принятии обращения по формальным обстоятельствам <66>.

———————————

<66> См., например: Тихомиров Ю.А., Васильева С.В., Виноградов В.А., Егорова Е.Ю., Экштайн К. О проекте Федерального закона об обращениях граждан в органы государственной власти и местного самоуправления // Законодательство и экономика. 2002. N 9.

 

По одному из дел предписание, как утверждал апеллянт, было отменено 8 ноября 2012 г., однако заявитель узнал об этом лишь 29 ноября 2012 г., т.е. спустя три недели после его отмены. До того как общество узнало об отмене предписания, его хозяйственная деятельность по заготовке и переработке древесины, которая является основной деятельностью заявителя, была приостановлена, в связи с чем общество каждый день несло убытки. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что бездействие Министерства, выразившееся в несвоевременном направлении обществу определения об отмене предписания, не нарушает прав и законных интересов заявителя, так как на момент рассмотрения спора материалами дела подтверждено, что в адрес общества ответчиком было направлено данное определение, а прокуратурой Республики Башкортостан указанное определение было направлено еще до обращения заявителя в арбитражный суд (см.: Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 июня 2013 г. N 18АП-4589/2013 по делу N А07-22833/2012).

  1. Ныне действующее региональное законодательство в основном дублирует комментируемый Федеральный закон по вопросу установления принципов работы с обращениями граждан.
  2. За рубежом в определении принципов рассмотрения обращений граждан имеется значительная специфика. Так, в Великобритании единая процедура слушания дел по жалобам в трибуналах не установлена, однако требуется соблюдение принципов так называемого «естественного правосудия», поскольку, как это неоднократно фиксировалось в судебных решениях, рассмотрение жалоб и споров всегда связано с исследованием и оценкой доказательств и мотивов действий. Такими принципами считаются гласность, присутствие жалобщика при разборе его дела, состязательность, возможность быть выслушанным и представленным юристом, право ознакомиться с мотивированным решением и обжаловать его <67>.

———————————

<67> См.: Рассмотрение жалоб граждан на действия органов управления и должностных лиц по законодательству зарубежных стран // Обзорная информация законодательства зарубежных стран. М., 1972. N 2 (75). С. 39.

 

  1. Когда гражданин при личном присутствии может внести определенные пояснения, объяснить какие-либо факты или указать на определенные обстоятельства или по иным причинам личное участие желательно, государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо обязаны обеспечить его присутствие при рассмотрении обращения. В комментируемом Федеральном законе не урегулированы последствия неявки гражданина, если при рассмотрении обращения его личное присутствие будет признано необходимым. Возможность приглашения гражданина, направившего письменное обращение, на личный прием, закреплена также в некоторых региональных нормативных актах. Так, Закон Томской области от 11 января 2007 г. N 5-ОЗ «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» в ч. 4 ст. 7 указывает, что гражданин, направивший письменное обращение, может быть по инициативе государственных органов Томской области, органов местного самоуправления, должностных лиц приглашен на личный прием. Неявка гражданина на личный прием не препятствует рассмотрению письменного обращения.
  2. Как правило, обращения граждан передаются непосредственно руководителю соответствующего отдела учреждения, который определяет конкретного исполнителя. Исполнителю поручается рассмотрение вопросов, изложенных в обращении, по существу и подготовка проекта ответа.
  3. Пункт второй части 1 комментируемой статьи закрепляет правомочие органа или должностного лица, рассматривающих обращение, запрашивать дополнительные документы и материалы, необходимые для разрешения вопросов по существу, если представленной в обращении информации недостаточно. Запрос компетентным органом или должностным лицом информации у другого государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица обязателен для исполнения ими. Предоставление документов и материалов должно быть произведено в срок не позднее 15 дней со дня получения запроса. Освобождены от такой обязанности только органы предварительного следствия и дознания, а также органы судебной системы. Это связано с необходимостью соблюдения тайны следствия и суда. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» закрепляет следующий порядок исполнения запросов иных органов и должностных лиц: поступившие в федеральный орган исполнительной власти запросы иных федеральных органов исполнительной власти о предоставлении информации (экспертиз, заключений), необходимой для реализации их полномочий или исполнения поручений, направляются структурным подразделением, обеспечивающим организацию документооборота, в соответствующие структурные подразделения.

В случае если информация запрашивается для исполнения поручений, содержащихся в актах Президента Российской Федерации и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, а также поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства и заместителя Председателя Правительства, в запросе указываются номер и дата поручения, для исполнения которого запрашивается информация.

Ответ на запрос подписывается заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти, а в федеральных министерствах — заместителем министра или директором департамента.

В случае если запрашиваемая информация не может быть предоставлена в срок, указанный в запросе, руководитель структурного подразделения федерального органа исполнительной власти в 5-дневный срок с даты получения запроса согласовывает с федеральным органом исполнительной власти, направившим запрос, срок предоставления информации.

Запросы, поступающие в соответствии с законодательством Российской Федерации из правоохранительных органов, исполняются в федеральном органе исполнительной власти в указанный в запросе срок, а если срок не установлен — в течение 30 дней. В случае если запрашиваемая информация не может быть предоставлена в указанный в запросе срок, руководитель (заместитель руководителя) федерального органа исполнительной власти направляет инициатору запроса ответ о невозможности его исполнения в срок с указанием причин, а также возможного срока исполнения запроса.

Депутатский запрос, обращение члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы в Правительство, к Председателю Правительства или заместителям Председателя Правительства, поступившие в федеральный орган исполнительной власти из Аппарата Правительства Российской Федерации, направляются руководителям соответствующих структурных подразделений для рассмотрения и подготовки ответа. Ответ на запрос направляется в Аппарат Правительства в установленный срок. Ответ на обращение (предоставление запрашиваемых документов или сведений) дается соответствующим руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем в письменной форме не позднее чем в 30-дневный срок со дня поступления обращения в Правительство.

Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. Иных требований к оформлению ответа ст. 10, по сути, не содержит. Однако более подробные требования к оформлению ответов могут содержаться в иных положениях законодательства. Так, п. 3.8 Инструкции о порядке рассмотрения обращения граждан в администрации Смоленской области, утвержденной Постановлением администрации Смоленской области от 21 марта 2011 г. N 143, предусмотрено, что, во-первых, ответы на письменные обращения и обращения, поступившие в форме электронного документа, подписывают члены администрации Смоленской области в соответствии с их обязанностями, установленными правовыми актами Смоленской области, руководители органов исполнительной власти Смоленской области, их заместители и должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области в пределах своей компетенции в соответствии с поручениями. Ответы на поручения Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, председателей палат Федерального Собрания Российской Федерации, парламентские запросы о рассмотрении обращений подписывает губернатор. Как мы видим, Инструкцией определяются полномочия по подписанию конкретными должностными лицами ответов на обращения в зависимости от адресанта (заявителя).

Во-вторых, Инструкция требует, чтобы текст ответа был изложен четко, последовательно, кратко, а также содержал исчерпывающие пояснения на все поставленные в обращении вопросы. В случае подтверждения фактов, изложенных в жалобе, в ответе предписано указывать, какие меры приняты при ее рассмотрении, в том числе к виновным должностным лицам.

В-третьих, в ответе в федеральные органы государственной власти должно быть указано на то, что гражданин проинформирован о результатах рассмотрения его письменного обращения или обращения, поступившего в форме электронного документа, в отношении коллективных обращений — кому именно из обратившихся граждан направлен ответ.

В-четвертых, ответы гражданам и в федеральные органы государственной власти предписано печатать на бланках установленной формы, при этом в левом нижнем углу на копии ответа исполнитель обязательно указывает свою фамилию, инициалы и номер служебного телефона.

  1. Законодательство о деятельности отдельных государственных органов и должностных лиц может предусматривать дополнительные правомочия по проверке обращений граждан. Так, ст. 23 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» <68> закрепляет следующие его полномочия при проведении проверки по жалобе:

———————————

<68> Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. N 9. Ст. 1011.

 

— беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

— запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

— получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

— проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

— поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

— знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению.

Проверка не может быть поручена государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются (ст. 22 указанного Федерального конституционного закона).

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом (ст. 25).

  1. Вопрос получения дополнительных доказательств при проверке обращений граждан имеет большое значение в практике реализации гражданами своего конституционного права.

Органы государственной власти и местного самоуправления имеют право для разрешения вопросов, содержащихся в обращениях, запрашивать дополнительную информацию у обратившихся граждан, организаций, действия (бездействие) которых обжалуются, иных организаций и должностных лиц.

К сожалению, действующее законодательство не регламентирует форму доказательств и требования к ним. Кроме того, аналогично процессуальным законам следовало бы закрепить в комментируемом Законе отсутствие необходимости проверки общеизвестных и преюдициальных фактов. Общеизвестные факты признаются таковыми, поскольку они известны неограниченному кругу лиц. Однако признание фактов общеизвестными зависит от воли рассматривающего обращение лица. Гражданин должен подтвердить общеизвестность фактов. В отношении общеизвестных фактов действует аксиома, применяемая еще юристами Древнего Рима: manifestum non eget probatione (общеизвестное не нуждается в доказательстве). Общеизвестные факты могут быть поделены на известные на всей территории страны (даты рождения или смерти знаменитых людей, даты крупных катастроф, терактов, событий общественной или политической жизни), известные на некоторой локализованной территории (субъекте Федерации, городе и др.), ноторные факты, то есть факты, легко подвергаемые проверке (температура воздуха в определенный день), научные факты (общеизвестные физические, химические, технологические, термические, механические свойства вещей). Преюдициальные факты — факты, уже проверенные и установленные судом. Так, например, на наш взгляд, при рассмотрении обращения гражданина не требуют повторного доказывания обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением, определением, решением по ранее рассмотренному гражданскому делу, установленные вступившим в законную силу решением арбитражного суда, вступившим в законную силу приговором. Не совсем понятно, почему законодатель не уделил внимания данному вопросу.

  1. Орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны принять все меры к восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан или защите от их нарушения.

В соответствии с ч. 1 ст. 1251 ГК РФ в случае нарушения личных неимущественных прав автора их защита осуществляется, в частности, путем признания права, восстановления положения, существовавшего до нарушения права, пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, компенсации морального вреда, публикации решения суда о допущенном нарушении. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, является одним из способов защиты гражданских прав.

Региональное законодательство несколько конкретизирует указанную норму. Так, Закон Томской области от 11 января 2007 года N 5-ОЗ «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» требует принятие в пределах компетенции государственными органами Томской области и органами местного самоуправления исчерпывающих мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, устранение причин, порождающих указанные нарушения, а также принимать обоснованные решения по предложениям, заявлениям и жалобам, обеспечивать своевременное исполнение указанных решений, в том числе принимать меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан.

  1. Компетентные органы и должностные лица, принявшие обращение гражданина, обязаны дать на него ответ. Исчерпывающий перечень случаев, когда обращение может быть оставлено без ответа, предусмотрен статьей 11 комментируемого Закона. Законом предусмотрена строго письменная форма ответа.

Пример 1. По одному из дел судом было принято решение обязать губернатора направить заявителю ответ на обращение председателя Общественной палаты Саратовской области Ш. в течение 30 дней с даты вступления решения суда в законную силу. Дело рассматривалось по заявлению Ш. о признании незаконным бездействия губернатора. Бездействие выразилось в оставлении без ответа двух заявлений. Результатом рассмотрения обращений должен был стать ответ заявителям по существу поставленных в обращениях вопросов либо направление обращения в иные государственные органы, органы местного самоуправления, должностным лицам для рассмотрения его и принятия мер в соответствии с их компетенцией, с обязательным уведомлением об этом заявителей.

Суд установил, что 25 марта 2011 г. Ш. направил губернатору обращение о предоставлении Общественной палате собственного помещения, которое получено адресатом и зарегистрировано 25 марта 2011 г. Обращение Ш. по тому же вопросу от 28 июля 2011 г., направленное тому же должностному лицу, поступило губернатору 29 июля 2011 г., было зарегистрировано в день его поступления. Регистрационные карточки свидетельствуют лишь о регистрации входящей и исходящей корреспонденции в базе данных автоматизированного учета правительства Саратовской области, копия реестра почтовых отправлений не содержит отметку почтового отделения о приеме указанных в реестре документов. Приведенные доказательства не свидетельствуют о реальном направлении ответа в адрес заявителя (см.: Кассационное определение Саратовского областного суда от 12 января 2012 г. по делу N 33-177/2012).

Пример 2. Из материалов другого дела видно, что предприниматель обратился в администрацию с заявлением о возмещении расходов, понесенных им при строительстве рынка и туалета (комплекса организованной торговли), и причиненного морального вреда. Заявление получено администрацией 17 июня 2011 г., что подтверждается штампом входящей корреспонденции на нем и росписью должностного лица о его получении. Неполучение ответа по истечении установленного законом срока для рассмотрения обращений граждан послужило основанием для обращения предпринимателя в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации. Суды указали на непредоставление администрацией доказательств направления как имеющегося в деле письма от 1 июля 2011 г. N 07/1702, так и иных ответов предпринимателю. Со ссылкой на ст. 10 комментируемого Закона суд подтвердил вывод нижестоящего суда о признании незаконным бездействия главы администрации (см.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 3 мая 2012 г. по делу N А53-16349/2011).

Судебная практика показывает, что заявления о признании незаконным бездействия органа, учреждения, организации или должностного лица (отсутствие ответа на поступившее обращение) практически всегда удовлетворяются судом.

Некоторые региональные нормативные акты содержат дополнительные основания оставления обращения без ответа. Закон Саратовской области от 29 июля 2010 г. N 142-ЗСО «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Саратовской области и органы местного самоуправления» содержит конкретизацию права гражданина на получение ответа на обращение. Граждане, направившие письменное обращение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу указанных органов, имеют право получить письменный ответ, который должен содержать, в том числе, дату регистрации, регистрационный номер, наименование должности лица, его подписавшего, его фамилию и инициалы, подпись и номер контактного телефона. Кроме того, граждане имеют право получить ответ помимо письменной формы в устной форме (по телефону). Следует также положительно отметить регламентацию в законодательстве Саратовской области дополнительных гарантий прав граждан на получение письменного ответа на коллективные обращения. Согласно ст. 2 Закона Саратовской области от 29 июля 2010 г. N 142-ЗСО «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Саратовской области и органы местного самоуправления», письменный ответ на коллективное обращение граждан направляется лицу, указанному в обращении в качестве получателя ответа или представителя от коллектива граждан, подписавших обращение. Если получатель ответа в коллективном обращении не определен, ответ направляется по почтовому адресу одному из граждан, подписавших обращение, первому в списке обратившихся. В случае если просьба о направлении ответа выражена несколькими либо всеми гражданами, подписавшими коллективное обращение, копия ответа направляется каждому из них по указанному ими адресу.

Ранее действовавшее региональное законодательство содержало ряд положительных норм, которые при приведении законодательства в соответствие с комментируемым Федеральным законом были утрачены. Так, законодатель г. Пензы в Положении от 25 сентября 1998 г. N 230/22 «О порядке рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления г. Пензы» (утратил силу с 18 марта 2008 г.) закреплял основные требования к ответам на обращения граждан. В ответах на письменные обращения граждан не допускалась:

— взаимоисключающая по содержанию информация;

— формальный подход к решению поставленных в письме вопросов;

— отсутствие информации о мерах, принятых с целью устранения выявленных недостатков;

— отсутствие аргументов в пользу изложенной позиции, если она противоречит доводам корреспондента;

— отсутствие информации о результатах рассмотрения хотя бы одного из поставленных в письме вопросов;

— отсутствие информации о продлении сроков рассмотрения (если таковое имеется) с сообщением об этом авторам письма.

Представляется, что закрепление подобной нормы и в комментируемом Федеральном законе является насущной необходимостью. Зачастую должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления дают с формальной точки зрения законный ответ, а фактически же — обычную отписку. Центр стратегических разработок (ЦСР) нашел способ бороться с нерадивыми чиновниками, которые отвечают отписками в ответ на претензии граждан и организаций. Эксперты предлагают создать при министерствах независимые апелляционные коллегии и побудить граждан объединяться в общества «потребителей государственных услуг». При каждом министерстве можно создать независимые «апелляционные коллегии», а интересы получателей государственных услуг должны представлять общественные организации по аналогии с Конфедерацией обществ потребителей <69>.

———————————

<69> Проскурина О. Отписок не будет // Ведомости. 05.04.2005. С. 3.

 

  1. В случае перенаправления обращения по подведомственности, государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо, первоначально принявшие обращение, обязаны уведомить об этом гражданина, подавшего обращение. Обращения граждан, полученные государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом в порядке перенаправления из Администрации Президента РФ, Правительства РФ, прокуратуры и иных вышестоящих органов, должны быть поставлены на особый контроль.
  2. В Саратовской области согласно Положению об управлении по работе с обращениями граждан правительства Саратовской области (утв. Постановлением губернатора Саратовской области от 5 мая 2005 г. N 132 «Вопросы управления по работе с обращениями граждан правительства Саратовской области» создано Управление по работе с обращениями граждан правительства Саратовской области, которое является самостоятельным подразделением аппарата губернатора Саратовской области. Управление для осуществления своих основных задач имеет право:

— запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений аппарата губернатора области, органов исполнительной государственной власти области, органов местного самоуправления, а также учреждений, организаций и должностных лиц;

— вносить предложения о привлечении работников соответствующих органов исполнительной государственной власти области для участия в подготовке заключений по обращениям граждан;

— пользоваться в установленном порядке информацией, банками данных, имеющимися в аппарате губернатора и других органах исполнительной власти области;

— использовать в установленном порядке государственные системы связи и коммуникации;

— привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов на общественных началах и на договорной основе;

— направлять специалистов Управления для участия в совещаниях, коллегиях и других мероприятиях, проводимых органами исполнительной государственной власти области по вопросам работы с обращениями граждан;

— изучать, в том числе с выездом на место, опыт работы с обращениями граждан в министерствах и ведомствах области, администрациях муниципальных образований области, вносить предложения по совершенствованию этой работы;

— публиковать в средствах массовой информации графики приема граждан, проведения «прямой линии» по телефону членами правительства области в Управлении;

— вносить губернатору области предложения о наложении дисциплинарных взысканий на государственных гражданских служащих за допущенные нарушения установленного порядка рассмотрения обращений граждан.

При Управлении по работе с обращениями граждан действует телефон доверия губернатора Саратовской области.

По статистике, значительное количество обращений в Управление поступает по вопросам отселения из аварийного жилья, водоснабжения и газификации населенных пунктов и жилых домов, решения жилищных проблем отдельных категорий граждан, предоставления мест в детских образовательных учреждениях. С каждым годом продолжается рост количества жалоб на работу коммунальных служб и управляющих компаний, обращений о благоустройстве населенных пунктов, некачественном ремонте жилого фонда, непринятии коммунальными службами действенных мер по своевременному устранению аварийных ситуаций. Управлением рассматриваются и обращения, поступившие от Администрации Президента РФ. Так, за 2012 г. поступило 6155 обращений граждан, что на 322 (5%) больше, чем за аналогичный период прошлого года <70>.

———————————

<70> http://www.saratov.gov.ru/government/structure/priem/

 

  1. Часть вторая комментируемой статьи устанавливает срок для ответа на запрос государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица дополнительной информации, документов и материалов. Согласно комментируемой части истребуемые документы, материалы и иная информация, необходимые для рассмотрения обращения, должны быть предоставлены в течение 15 дней с момента получения запроса. Для документов и материалов, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну, законодательством предусмотрен особый порядок предоставления по запросу. Так, согласно ст. 16 Закона «О государственной тайне», взаимная передача сведений, составляющих государственную тайну, осуществляется органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями, не состоящими в отношениях подчиненности и не выполняющими совместных работ, с санкции органа государственной власти, в распоряжении которого в соответствии со статьей 9 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» находятся эти сведения.

Органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации, запрашивающие сведения, составляющие государственную тайну, обязаны создать условия, обеспечивающие защиту этих сведений. Их руководители несут персональную ответственность за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну.

Обязательным условием для передачи сведений, составляющих государственную тайну, органам государственной власти, предприятиям, учреждениям и организациям является выполнение ими требований, предусмотренных в статье 27 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1, — наличие сертификата средств защиты информации, удостоверяющего их соответствие требованиям по защите сведений соответствующей степени секретности. Организация сертификации средств защиты информации возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения безопасности, и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обороны. Сертификация осуществляется в порядке, установленном Положением о сертификации средств защиты информации (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 608). Координация работ по организации сертификации средств защиты информации возлагается на межведомственную комиссию по защите государственной тайны.

  1. Часть 3 рассматриваемой статьи определяет должностных лиц, правомочных ставить подпись на ответе гражданину. К таким лицам относятся: руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, само должностное лицо либо иное уполномоченное на то лицо. Однако авторы комментируемого Закона не учли, что представительные государственные органы и представительные органы местного самоуправления возглавляет не руководитель, а председатель, объем полномочий которого во многом не совпадает с должностью руководителя. Таким образом, надо было либо дать в статье 4 «Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе» трактовку понятия «руководитель», либо ограничить сферу действия комментируемого Закона только исполнительными органами.
  2. 17. В Саратовской области, в Инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти Саратовской области (утв. Постановлением губернатора Саратовской области от 1 июня 2006 г. N 88), подробно разработаны вопросы работы с отдельными видами исходящих документов, в том числе и ответов на обращения граждан.
  3. Последняя часть статьи определяет порядок ответа на обращение, поступившее по информационным системам общего пользования. Поскольку часть 3 статьи 7 комментируемого Закона распространяет общий порядок рассмотрения обращений на обращения, поступившие таким специфическим способом, то и ответ на такое обращение дается в общем порядке, то есть по почтовому адресу гражданина, указанному в обращении.

Согласно Типовому регламенту внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, обращения граждан считаются разрешенными, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты необходимые меры и даны письменные ответы. При повторном обращении дополнительное рассмотрение разрешенных обращений граждан проводится руководителями структурных подразделений в случае выявления новых обстоятельств или изменения нормативного правового регулирования в сфере, касающейся решения вопроса, вызывающего указанные обращения. Аналогичные положения содержатся в п. 6.1 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (утв. Приказом Генпрокуратуры России от 30 января 2013 г. N 45).

Приведем пример. В соответствии с п. 3.8.1 Инструкции о порядке рассмотрения обращения граждан в администрации Смоленской области (утв. Постановлением администрации Смоленской области от 21 марта 2011 г. N 143) ответы на письменные обращения и обращения, поступившие в форме электронного документа, подписывают члены администрации Смоленской области в соответствии с их обязанностями, установленными правовыми актами Смоленской области, руководители органов исполнительной власти Смоленской области, их заместители и должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области в пределах своей компетенции в соответствии с поручениями. Губернатором Смоленской области подписываются ответы на поручения Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания Российской Федерации, парламентские запросы.

Требования к ответу на электронное обращение сформулированы в вышеуказанной Инструкции следующим образом:

— текст ответа должен излагаться четко, последовательно, кратко, давать исчерпывающие пояснения на все поставленные в обращении вопросы;

— в случае подтверждения фактов, изложенных в жалобе, в ответе следует указывать, какие меры приняты при ее рассмотрении, в том числе к виновным должностным лицам;

— ответ в федеральные органы государственной власти должен содержать указание на то, что гражданин проинформирован о результатах рассмотрения его письменного обращения или обращения, поступившего в форме электронного документа, в отношении коллективных обращений — кому именно из обратившихся граждан направлен ответ;

— ответы гражданам и в федеральные органы государственной власти печатаются на бланках установленной формы;

— в левом нижнем углу на копии ответа исполнителем указываются его фамилия, инициалы и номер служебного телефона.

Подлинники письменных обращений или обращений, поступивших в форме электронного документа, в федеральные органы государственной власти возвращаются только при наличии на них штампа «Подлежит возврату» или специальной отметки в сопроводительном письме.

Так же как и на письменное обращение, на обращение в электронном виде может даваться промежуточный ответ. Например, при обращении с заявлением в администрацию о предоставлении земельного участка на праве аренды администрация может направить гражданину промежуточный ответ, в котором пояснит процедуру оформления земли и обязуется информировать его о каждом дальнейшем этапе рассмотрения его заявления. Как правило, в случае если на письменное обращение или обращение, поступившее в форме электронного документа, дается промежуточный ответ, в тексте указывается срок окончательного разрешения вопроса.

Итак, как следует из п. 3.8.8 вышеназванной Инструкции Смоленской области, после завершения рассмотрения письменного обращения или обращения, поступившего в форме электронного документа, и направления ответа гражданину исполнитель передает в отдел по работе с обращениями граждан копию ответа, а подлинник соответствующего обращения и материалы, относящиеся к его рассмотрению, оставляет на хранение. При необходимости исполнитель может составить справку о результатах рассмотрения письменного обращения или обращения, поступившего в форме электронного документа (если при рассмотрении обращения возникли обстоятельства, не отраженные в ответе, но существенные для рассмотрения дела). Справка о результатах рассмотрения письменного обращения или обращения, поступившего в форме электронного документа, передается в отдел по работе с обращениями граждан и сканируется в электронную карточку обращения. Копии ответов на поручения государственных органов, органов местного самоуправления муниципальных образований и других организаций о рассмотрении письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа, передаются из канцелярии в отдел по работе с обращениями граждан.

Обращения, поступившие в органы ФСБ в электронном виде, распечатываются на бумажном носителе и в день поступления передаются уполномоченным сотрудникам секретариата для регистрации, о чем говорится в п. 6 Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах Федеральной службы безопасности, утвержденной Приказом ФСБ России от 30 августа 2013 г. N 463. После распечатки такие обращения регистрируются в течение трех дней со дня поступления.

О направлении обращений Управлением делами ФСБ России для рассмотрения по компетенции в органы безопасности авторы обращений не информируются. На обращение, не содержащее фамилии гражданина, направившего обращение, или адрес электронной почты (или почтовый адрес), по которому должен быть направлен ответ, ответ не дается. Такое обращение не может быть признано анонимным.

Ответы и уведомления на обращения, поступившие по электронной почте, могут направляться в электронном виде. Например, когда для рассмотрения обращения в электронном виде необходимо проведение специальной проверки, о сроке рассмотрения обращения гражданин уведомляется по электронной почте.

В случае обращения в электронном виде гражданина с заявлением о прекращении рассмотрения обращения ответ по электронной почте ему не направляется. Ответ на обращение в электронном виде готовится на бланке органа безопасности установленной формы и подписывается руководителем, начальником органа безопасности либо другим уполномоченным на то должностным лицом.

Ответ на обращение, поступившее в электронном виде, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении, или по указанному в обращении адресу электронной почты с официального адреса электронной почты органа безопасности в виде электронного образа документа, получаемого путем сканирования письменного ответа.

В электронном виде может даваться ответ и на обращения, поступившие на официальный сайт органа власти. Так, п. п. 2.3, 2.8 Порядка рассмотрения обращений граждан, поступающих по электронной почте через официальный интернет-сайт Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (утв. Приказом Ространснадзора от 14 июня 2007 г. N ГК-389фс), определено, что в случае если в интернет-обращении заявителем указан адрес электронной почты, отделом документооборота, организации контроля и работы с обращениями Службы по этому адресу направляется уведомление о приеме обращения или об отказе в рассмотрении (с обоснованием причин отказа), после чего обращение распечатывается и дальнейшая работа с ним ведется как с письменным обращением. Ответ на интернет-обращение направляется в письменной форме и в форме электронного сообщения при наличии адреса электронной почты.

  1. Комментируемый Федеральный закон не разграничивает способы и порядок ответа на коллективные обращения от способов и порядка ответа на индивидуальные жалобы, предложения, заявления. Однако коллективные обращения обладают существенной спецификой, которую нельзя игнорировать, и желательно было бы определить, должен ли даваться ответ (в копиях) каждому из подписавшихся под обращением граждан, определенной инициативной группе или публично (в том числе и в средствах массовой информации). Между тем данный вопрос, на наш взгляд, успешно был решен в Законе Саратовской области от 29 июля 2010 г. N 142-ЗСО «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Саратовской области и органы местного самоуправления». На наш взгляд, в комментируемом Федеральном законе необходимо было бы предусмотреть норму, позволяющую должностным лицам государственных и муниципальных органов при получении коллективных обращений или большого количества индивидуальных обращений по одним и тем же вопросам не рассылать дублированные ответы по всем адресам, а выступить с ответами на обращения или разъяснениями какого-либо вопроса в средствах массовой информации. Данный подход обеспечивает большую экономию материальных средств и рабочего времени.
  2. Дальнейший порядок делопроизводства определяется внутренними инструкциями. Так, согласно Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в Федеральном агентстве по информационным технологиям, рассмотренные обращения граждан, по которым приняты соответствующие решения, а также копии ответов заявителям и другие документы, связанные с рассмотрением и разрешением обращений, с надписью «В дело» и подписью руководителя подразделения, ответственного за разрешение обращения по существу, передаются исполнителем сотруднику отдела делопроизводства и контроля Росинформтехнологии, ведущему делопроизводство по обращениям граждан, для формирования дела, включенного в номенклатуру дел, журналов и картотек (например, см.: Приказ ФСБ России от 30 августа 2013 г. N 463 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах Федеральной службы безопасности», Приказ Генпрокуратуры России от 30 января 2013 г. N 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», Приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. N 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» и др.).

Документы в делах располагаются в хронологическом или алфавитном порядке. Каждое обращение и все документы, относящиеся к его рассмотрению и разрешению, составляют в деле самостоятельную группу. При формировании дел проверяется правильность направления документов в дело, их полнота (комплектность). Обращения граждан, не разрешенные по существу поставленных в них вопросов, подшивать в дела запрещается.

Документы и переписка по обращениям граждан учитываются и хранятся в отделе делопроизводства и контроля Росинформтехнологии отдельно от других документов. Запрещается формирование дел исполнителями и хранение их у исполнителей.

Срок хранения дел с предложениями, заявлениями и жалобами — 5 лет после окончания их ведения делопроизводством.

Как правило, делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам ведется отдельно.

21. Рассмотрение депутатами законодательных органов обращений граждан обладает существенной спецификой и является формой непосредственной реализации принципа народовластия. Однако, к сожалению, в комментируемом Законе специфика рассмотрения обращений граждан депутатами законодательных (представительных) органов не получила своего отображения. Следовательно, особенности работы депутатов законодательных (представительных) органов с обращениями граждан регулируются законодательством о статусе депутата, а также законодательством о деятельности законодательных (представительных) органов и Регламентами этих органов.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code