Статья 5. Права гражданина при рассмотрении обращения

Комментарий к статье 5 ФЗ  «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

 

  1. Комментируемая статья закрепляет права граждан при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностными лицами данных органов. Право гражданина — установленная и обеспеченная нормами комментируемого Закона и иных нормативных актов мера возможного поведения лица при рассмотрении его обращения, а также возможность требовать определенных действий от органов и должностных лиц, рассматривающих его обращение.
  2. В первую очередь, гражданин имеет право представлять дополнительные материалы, подтверждающие обстоятельства, изложенные в обращении или содержащие иную, связанную с обращением гражданина, информацию. Если в распоряжении гражданина таких материалов нет и ему не удается самостоятельно истребовать их у обладателя, гражданин может просить содействия в их истребовании. Безусловно, у государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица больше возможностей получить необходимый документ, несмотря на декларируемое в Основном Законе (Конституции) Российской Федерации право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, присущее любому гражданину (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ). При этом изменения, внесенные в комментируемую статью Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ, допускают совершение подобных действий, в том числе и в электронной форме. Совершение действий в электронной форме может выражаться как в заполнении определенной, предложенной на официальном сайте соответствующего органа, форме, так и, по нашему мнению, в направлении электронного письма в соответствующий орган, в записи в блоге на странице соответствующего должностного лица. Например, практика показывает большую результативность обращений, подаваемых Президенту РФ через его блог.
  3. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет право гражданина знакомиться с материалами, касающимися обращения. На наш взгляд, данное правомочие включает возможность ознакомления с нормативным материалом и иной информацией, на основании которых будет решаться судьба его обращения, внутренними инструкциями по делопроизводству в данном государственном органе, органе местного самоуправления. При рассмотрении содержания этого права следует также иметь в виду норму части 2 статьи 24 Конституции, указывающую, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
  4. Основанием отказа в ознакомлении с материалами, касающимися обращения, может служить только одно из двух предусмотренных в комментируемой статье обстоятельств: такое ознакомление затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и в указанных документах и материалах содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Терминология данной статьи достаточно своеобразна: по сути, термин «затрагивает» означает «соприкасается, входит в сферу чего-либо». Данное положение ни в коей мере не значит, что для отказа в ознакомлении необходимо, чтобы при ознакомлении могли быть нарушены чужие права, свободы или интересы, достаточно того, что они будут просто затронуты. При этом никакой уступки не предусмотрено статьей даже для ситуации, когда лицо, чьи права, свободы или законные интересы будут затронуты, согласно на это.

Государственная тайна представляет собой защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (абз. 1 ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне»).

Перечень сведений, в обязательном порядке составляющих государственную тайну, содержится в ст. 5 ФЗ «О государственной тайне». К примеру, государственную тайну составляют: сведения в военной области, некоторые сведения в области экономики, науки и техники, сведения в области внешней политики и экономики, сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму и в области обеспечения безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты.

Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203. В этом нормативном акте указаны государственные органы, уполномоченные на распоряжение сведениями, отнесенными к государственной тайне.

Не могут быть отнесены к государственной тайне следующие сведения:

— о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

— о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

— о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

— о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

— о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ;

— о состоянии здоровья высших должностных лиц России;

— о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

К иной охраняемой законом тайне законодательство относит служебную или коммерческую тайну. Коммерческая тайна представляет собой режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду (абз. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне»). Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Согласно указанному Закону информация, составляющая коммерческую тайну (секрет производства), — это сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны.

Право на отнесение информации к информации, составляющей коммерческую тайну, и на определение перечня и состава такой информации принадлежит обладателю такой информации с учетом положений Федерального закона «О коммерческой тайне».

К служебной тайне относится тайна следствия, врачебная тайна, налоговая тайна, банковская тайна, адвокатская тайна и иная конфиденциальная информация.

Согласно Федеральному закону от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» сведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с государственной регистрацией акта гражданского состояния, являются персональными данными.

Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» были утверждены сведения с ограниченным доступом. К таким сведениям относятся:

— сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;

— сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Статья 311 Уголовного кодекса РФ прямо предусматривает ответственность за разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи, присяжного заседателя или иного лица, участвующего в отправлении правосудия, судебного пристава, судебного исполнителя, потерпевшего, свидетеля, других участников уголовного процесса, а равно в отношении их близких, если это деяние совершено лицом, которому эти сведения были доверены или стали известны в связи с его служебной деятельностью, а также те же деяния, повлекшие тяжкие последствия. При этом к тяжким последствиям можно отнести: убийство или причинение вреда здоровью защищаемого лица, его самоубийство, психическое заболевание, наркотическую зависимость, последовавшие в результате действий преступников, узнавших сведения о защищаемом лице, причинение крупного ущерба или ущерба нескольким лицам. Кроме того, на наш взгляд, к тяжким последствиям в рассматриваемой ситуации можно отнести отказ защищаемого лица или невозможность давать показания, вследствие чего теряется важный источник доказательств;

— служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна);

— сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее);

— сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна);

— сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

  1. Обращение гражданина не может быть проигнорировано. Гражданин имеет право получить письменный ответ, а государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, соответственно, обязаны дать письменный ответ на обращение по существу указанных вопросов. Бездействие должностного лица, выразившееся в непредоставлении ответа на обращение гражданина, уже послужило причиной нескольких судебных дел <39>.

———————————

<39> См., например: Архив Федерального суда Центрального района г. Новосибирска. Гражданское дело N 2-230-06.

 

Кроме того, в отдельных нормативных актах субъектов РФ право на получение ответа несколько расширяется. Так, в Законе Саратовской области от 29 июля 2010 г. N 142-ЗСО «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Саратовской области и органы местного самоуправления» указано, что гражданин, направивший письменное обращение, имеет право получить ответ помимо письменной формы в устной форме (по телефону).

  1. Статья 11 комментируемого Федерального закона предусматривает строго ограниченный перечень случаев, когда обращение может быть оставлено без ответа по существу поставленных вопросов, например, в случае если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается.

Этот перечень не подлежит расширительному толкованию. В идеале ответ должен содержать принятое решение по поставленным вопросам, его разъяснение, основание принятия решения и планируемые меры. На практике же зачастую ответ содержит обычную отписку или вообще отвечает не по существу поставленных вопросов.

В случаях, когда в обращении гражданином запрашивается информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, могут быть применены следующие предусмотренные ст. 20 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» основания, исключающие возможность предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

— содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

— в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией;

— запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос;

— запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа;

— запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией;

— в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией.

Основания, исключающие возможность предоставления информации, по сути, являются основаниями для отказа предоставить запрашиваемые обращением сведения.

Стоит добавить также, что государственный орган, орган местного самоуправления вправе не предоставлять информацию о своей деятельности по запросу, если эта информация опубликована в средстве массовой информации или размещена в сети Интернет. В своем ответе он должен сослаться на то, что информация опубликована, и указать, где именно, с тем чтобы лицо смогло самостоятельно ознакомиться с такой информацией.

  1. Как правило, даже если гражданин и имеет право на получение сведений ограниченного доступа, то эти сведения ему предоставляются по письменному обращению, сделанному на личном приеме у компетентного должностного лица. При направлении обращения по почте у государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц нет возможности удостовериться в личности обратившегося гражданина. Оспаривание подобных норм уже не раз в судебной практике становилось предметом судебного разбирательства <40>.

———————————

<40> См., например: Определение Кассационной коллегии Верховного Суда N КАС03-79.

 

  1. В некоторых случаях гражданину может быть дан не ответ по существу, а уведомление о переадресации обращения в компетентный орган или должностному лицу, в чьи обязанности входит рассмотрение подобных обращений. И это правильно — государственный или муниципальный орган не могут превышать свою компетенцию и присваивать чужие полномочия. При этом не следует расценивать уведомление о переадресации в качестве нарушения обязанности соответствующего органа дать ответ на обращение. Подобные обстоятельства уже рассматривались в некоторых судебных процессах <41>.

———————————

<41> См., например: решение Верховного Суда РФ от 11 октября 2005 г. N ГКПИ05-997.

 

Поскольку в России некоторые органы обладают частично взаимно перекрывающимся спектром функций и компетенции, в законе следовало бы закрепить препятствия для нарушения прав граждан путем постоянного «перебрасывания» обращения из органа в орган. До приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с комментируемым Федеральным законом некоторые нормативные акты субъектов РФ подробно рассматривали вопросы подведомственности обращений. Так, в Законе Республики Мордовия «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Мордовия» значительная часть ст. 9 была посвящена определению подведомственности при подаче обращения. Согласно ч. 2 ст. 9 этого Закона обращения должны были подаваться гражданами в соответствии со следующей подведомственностью:

— предложения, заявления, ходатайства в целях своевременного рассмотрения подаются гражданами в те органы и тем должностным лицам, в компетенцию которых входит их рассмотрение;

— жалобы подаются в те органы и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и должностные лица, чьи действия (бездействие) или решения обжалуются;

— жалобы на действия (бездействие) или решения органов управления организаций и их должностных лиц, не имеющих своих вышестоящих органов и должностных лиц, подаются в органы государственной власти Республики Мордовия или в органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией;

— жалобы на действия (бездействие) или решения органов территориального общественного самоуправления и их должностных лиц подаются в органы местного самоуправления или их должностным лицам в соответствии с компетенцией;

— ходатайства подаются по вопросам и в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Мордовия.

  1. Иностранные нормативные акты также большое внимание уделяют определению подведомственности при подаче жалоб. В Англии, несмотря на то что основная масса жалоб рассматривается в министерствах и ведомствах специальными, часто коллегиальными органами, действующими в порядке «квазисудебной» процедуры в административных трибуналах, в Законе о жилищном строительстве 1957 г. указывается на необходимость публичного инспекторского расследования министерством жилищного строительства и местного управления всех жалоб и возражений в связи с намечаемым жилищным строительством, перепланировкой или реконструкцией городов и населенных пунктов в сельской местности. Закон о полиции 1964 г. ликвидировал право местных органов управления на рассмотрение жалоб, вызванных действиями чинов полиции, и установил, что такие жалобы должны рассматриваться в других полицейских округах служащими полиции или инспекторами из центра, непричастными к обжалуемым действиям. По Закону 1967 г. о национализации сталелитейной промышленности жалобы лиц, чьи интересы будут затрагиваться производственной и коммерческой деятельностью национализированных металлургических предприятий, должны быть рассмотрены министром энергетики лично либо с помощью назначаемого им в каждом случае расследователя. Такое ведомственное рассмотрение жалоб с соблюдением указанных в Законе обязательных условий получило в Англии название «статутных расследований» <42>.

———————————

<42> Рассмотрение жалоб граждан на действия органов управления и должностных лиц по законодательству зарубежных стран // Обзорная информация законодательства зарубежных стран. М., 1972. N 2 (75). С. 36.

 

В США, согласно действующему законодательству, жалобы подаются в тот орган, акт или действия которого являются предметом обжалования.

Для рассмотрения жалоб в рамках министерств и ведомств создаются специальные службы по рассмотрению жалоб. Когда жалобы подаются на имя главы ведомства, он направляет их на рассмотрение соответствующему отделу или компетентному должностному лицу. Порядок деятельности служб по рассмотрению жалоб регулируется в актах, закрепляющих образование органов управления, либо определяется непосредственно главой ведомства. Специальные службы по рассмотрению жалоб образуются в крупных муниципалитетах, а также при органах местного отраслевого управления. Жалобы, касающиеся действий органов управления и должностных лиц, могут быть направлены на имя президента США, членов Конгресса или законодательных органов штатов. Действия некоторых органов управления и должностных лиц можно обжаловать в специальные органы, которые в американской литературе обычно именуются трибуналами. Такой порядок рассмотрения жалоб установлен в отношении решений, выносимых на федеральном уровне следующими органами: Администрацией по делам ветеранов, Бюро таможенных пошлин, Службой иммиграции, Службой внутренних доходов и т.д. <43>.

———————————

<43> Там же. С. 41.

 

Во Франции граждане имеют право обжаловать действия органов управления и должностных лиц перед вышестоящими органами или должностными лицами в соответствии с иерархической структурой единого административного аппарата, охватывающего во Франции все органы управления от местных до центральных (мэр, супрефект, префект, министр, премьер-министр). Однако такой порядок обжалования применяется сравнительно редко, поскольку во Франции более распространено обжалование действий органов управления и должностных лиц в органы административной юстиции. Система эта складывается из 25 окружных административных трибуналов, действующих в качестве судов первой инстанции, и секции Государственного Совета по рассмотрению споров, являющейся кассационной и апелляционной инстанцией по отношению к окружным административным трибуналам и выступающей, кроме того, в качестве суда первой инстанции по делам, неподсудным этим трибуналам. Вся территория Франции разделена на 25 округов (включающих в себя от 2 до 7 департаментов), в каждом из которых действует один административный трибунал.

В компетенцию окружных трибуналов входит рассмотрение всех жалоб на действия и акты органов управления и должностных лиц, расположенных в пределах округа, за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции Государственного Совета. Административный трибунал, получив жалобу, обязан направить ее копию главе того ведомства, в систему которого входит орган, действия или акты которого обжалуются (министру или префекту). О жалобах, поданных в секцию Государственного Совета по рассмотрению споров как в суд первой инстанции, сообщается премьер-министру и министру, действия или акты которого обжалуются <44>.

———————————

<44> Там же. С. 42, 47.

 

В Италии жалоба о пересмотре административного акта может быть подана в орган управления, издавший акт. Он обязан принять жалобу, рассмотреть ее и вынести по ней решение (последнее только в случаях, особо оговоренных в законе).

Жалоба может быть также подана в вышестоящий орган, которому непосредственно подчиняется орган, издавший оспариваемый акт. В предусмотренных законом случаях возможно обращение сразу и в более высокие инстанции.

Обжалование по иерархической лестнице допускается только для тех, кто лично заинтересован в отмене или изменении административного акта <45>.

———————————

<45> Там же. С. 40.

 

В КНР административная юстиция имеет небольшую историю по сравнению с предыдущими государствами, она проходит процесс становления, что также представляется интересным с практической точки зрения. В Японии, в силу особого менталитета, предпочтение отдается не контролю со стороны правоохранительных органов (прокуратуры, суда), а «внутреннему», собственно административному контролю со специфическими примирительными процедурами <46>.

———————————

<46> См.: Буторин А.Е. Административная юстиция в России (историко-правовое исследование): Автореф. дис. … к.ю.н. Владимир, 2006. С. 22.

 

  1. Даже если государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо не дают ответ на обращение по существу, они обязаны разъяснить причины подобных действий.

Так, ст. 11 комментируемого Закона предусматривает отдельные случаи, когда лицу может быть дан не ответ по существу обращения, а направлено объяснение причины отсутствия ответа по существу. К таким случаям относится:

— несоблюдение подведомственности при сообщении о преступлении;

— попытка обжалования судебного решения в административном порядке;

— обращение, содержащее оскорбления или нецензурные высказывания;

— нечитаемые обращения;

— неоднократные безосновательные обращения;

— обращение, ответ на которое затрагивает охраняемую законом тайну.

Во всех указанных случаях лицу, обратившемуся в государственный орган, должно быть объяснено непредоставление ответа, а в некоторых случаях — разъяснен правильный порядок действий.

  1. Часть четвертая комментируемой статьи предоставляет гражданам действенный инструмент борьбы с чиновничьим произволом и волокитой — обжалование действий (бездействия) должностного лица. Допустимы два вида обжалования: административный и судебный порядок. По меткому определению Н.Ю. Хаманевой, «административный и судебный порядок представляют собой две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования» <47>. Многие авторы выделяют только четыре основных способа осуществления правовой защиты граждан (четыре основных типа <48>) от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четыре модели или четыре системы административной юстиции) и, соответственно, четыре подхода к правовому и организационному оформлению данной защиты, т.е. к созданию системы специализированных органов — судов, трибуналов, коллегий и т.д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются:

———————————

<47> Хаманева Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах. Казань, 1984. С. 23.

<48> См., например: Ведерникова О.Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы: Материалы конференции. Серия «Научные доклады». М.: МОНФ, 1997. N 47. С. 52 — 60; Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. С. 9; Чечот Д.М. Административная юстиция. С. 36 — 37.

 

административный, т.е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют «управленческим типом» <49> (французским) <50>, при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии);

———————————

<49> См.: Ведерникова О.Н. Указ. соч. С. 52.

<50> См.: Покровский С.П. Государственный Совет во Франции как орган административной юстиции. Ярославль, 1913.

 

общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России). Причем с принятием комментируемого Закона все большее значение в России начинает приобретать и французский (административный) способ защиты прав граждан;

«квазисудебный» (англо-американский <51>, «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США);

———————————

<51> См.: Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.: Ин-т государства и права Российской академии наук, 1997. С. 115 — 116; Ведерникова О.Н. Указ. соч. С. 52.

 

административно-судебный («германский тип»), т.е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции) <52> входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. Многие авторы говорят о том, что «опыт иностранных государств допускает его использование и в России в виде специализированной системы административных судов» <53>.

———————————

<52> См.: Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л.: ЛГУ, 1973. С. 31.

<53> См.: Бойцова В.В., Бойцова В.Е. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. N 5.

 

Иногда выделяют лишь две основные модели административной юстиции, сложившиеся в западных странах: континентальную и англо-американскую. В некоторых странах сформированы и смешанные системы административной юстиции (например, в Голландии одна часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции, а другая — специализированными) <54>.

———————————

<54> См.: Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.: Ин-т государства и права Российской академии наук, 1997. С. 115 — 130.

 

  1. В административном порядке действия (бездействие) должностного лица обжалуются в вышестоящий в порядке соподчиненности орган или руководству должностного лица.

Объективно подходя к вопросу административного способа обжалования действий (бездействия) должностного лица, многие авторы подчеркивают, что у данного способа имеются как достоинства, так и недостатки. Л.В. Иванова выделяет следующие его преимущества: наличие различных форм жалоб и способов их передачи; доступность и простота процедур; возможность рассмотрения жалоб специалистами в конкретной сфере; оперативность реагирования. Среди недостатков административного обжалования можно указать: слабое законодательное регулирование порядка, процедур, а также ответственности должностных лиц, рассматривающих жалобы, наличие ведомственной заинтересованности, сложность исполнения решений <55>.

———————————

<55> См.: Иванова Л.В. Административное обжалование нарушений прав и свобод граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Автореф. дис. … к.ю.н. Омск, 2005. С. 16.

 

В Рекомендации Rec (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами (принята Комитетом министров 5 сентября 2001 года на 762-м заседании заместителей министров) отмечалось, что большое число дел, а в некоторых государствах и его постоянное увеличение может снизить способность судов, ведающих административными делами, рассматривать дела в разумные сроки, в пределах смысла статьи 6.1 Европейской конвенции о правах человека (ч. 5). С другой стороны, судебные процедуры на практике могут не всегда быть наиболее подходящими для урегулирования административных споров (ч. 6). Широкое применение альтернативных способов урегулирования административных споров может позволить решить эти проблемы и может приблизить административные органы к общественности (ч. 7). Учитывая, что главными преимуществами альтернативных способов урегулирования административных споров могут быть, в зависимости от ситуации, более простые и более гибкие процедуры, обеспечивающие ускоренное и менее дорогостоящее урегулирование, экспертное разрешение спора, урегулирование споров в соответствии с принципами справедливости, а не только в соответствии со строгими правовыми нормами и большая свобода действий (ч. 8). Следовательно, в соответствующих случаях должно быть возможным урегулирование административных споров иными способами, нежели использование судов.

В ч. 3 приложений к указанной Рекомендации указывалось, что регулирование альтернативных способов должно:

  1. a) обеспечивать получение сторонами надлежащей информации о возможном применении альтернативных способов;
  2. b) обеспечивать независимость и беспристрастность примирителей, посредников и арбитров;
  3. c) гарантировать справедливое производство по делу, обеспечивающее, в частности, соблюдение прав сторон и принципа равенства;
  4. d) гарантировать, насколько это возможно, прозрачность применения альтернативных способов и определенный уровень свободы действий;
  5. e) обеспечивать исполнение решений, достигнутых с применением альтернативных способов.

В Российской Федерации комментируемый Закон допускает как выборочное обращение к вышестоящему должностному лицу или в суд, так и последовательное (сначала в административном порядке, а потом уже в суд). В последнем случае необходимо соблюдать сроки рассмотрения письменного обращения. Жалоба, поданная в административном порядке, является также не чем иным, как обращением. Поэтому обжалование в суд возможно только по истечении срока, который дается должностному лицу на рассмотрение обращения (30 дней).

  1. В соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», к действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, в результате которых:

— нарушены права и свободы гражданина;

— созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

— незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Судебный порядок обжалования регламентирует глава 25 Гражданского процессуального кодекса РФ. Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются. Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.

Кодексом установлен трехмесячный срок обжалования со дня, когда стало известно о нарушении прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

В ГПК РФ установлен десятидневный срок рассмотрения поданного заявления. При рассмотрении должны присутствовать как сам заявитель, так и представители того органа, действия (бездействие) или решение которого обжалуется.

Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.

При удовлетворении заявления суд может также возложить на государственный орган, учреждение, организацию, предприятие, органы общественных объединений обязанность возместить убытки, включая неполученные доходы, понесенные учредителем, редакцией, держателем лицензии.

  1. В США, в отличие от отечественного законодательства, в соответствии с общим правилом в судебном порядке могут быть обжалованы лишь «окончательные» решения административных органов, когда исчерпаны административные средства обжалования. В ряде случаев, однако, допускается обращение за судебной защитой и до вынесения окончательного решения административным органом, если заинтересованному лицу может быть причинен «невосполнимый вред» <56>. В Великобритании обжалование решений трибуналов иногда допускается непосредственно в Высокий суд (и тогда дело может дойти до высшей судебной инстанции — палаты лордов), иногда в другие суды, иногда соответствующему министру. Во всех случаях допускается обжалование решений трибуналов в общие суды по вопросам права или по мотивам нарушения при разборе дела принципов «естественного правосудия». По поводу уже совершенных действий в суд может быть заявлена жалоба в форме иска о превышении полномочий, и в случае его обоснованности суд может вынести решение «ультра вирес», которое делает недействительным состоявшуюся акцию. По искам частных лиц суды могут издавать приказы о совершении тех или иных действий госорганов или об их запрещении, об истребовании документации и др. Суды контролируют деятельность административных трибуналов по вопросам права и соблюдения ими «квазисудебной» процедуры.

———————————

<56> Рассмотрение жалоб граждан на действия органов управления и должностных лиц по законодательству зарубежных стран // Обзорная информация законодательства зарубежных стран. М. N 2 (75). С. 58.

 

В суды также можно обратиться с иском о материальном возмещении за вред, причиненный злоупотреблениями или правонарушениями должностных лиц. Такие иски в соответствии с Законом 1947 г. могут быть предъявлены должностным лицам всех министерств, причем ссылка на приказ не освобождает от ответственности в суде. Законом о полиции 1964 г. специально предусмотрены иски к местным полицейским властям (главному констеблю) по поводу незаконного ареста или осуждения.

Наконец, теоретически каждый может привлечь к уголовной ответственности своего обидчика, какой бы официальный пост тот ни занимал. Практика знает случаи обращения с такими обвинениями даже к премьер-министру.

Однако на деле обращения в суды с исками к госорганам и должностным лицам относительно редки. Развитие делегированного законодательства (законодательства министерств по уполномочию парламента) и административной юстиции настолько расширяет пределы усмотрения (дискреции) органов государственного управления, что практически вполне обеспечивает их должностным лицам иммунитет от вмешательства судов. Следует отметить, что вопросы «общего управления государством», являясь королевской «прерогативой», вообще исключены из компетенции судебных органов. Пределы же действия таких прерогатив до сих пор остаются крайне неопределенными <57>.

———————————

<57> Там же. С. 40, 56, 57.

 

  1. 15. Гражданин имеет право отозвать свое обращение. Причины такого отзыва могут быть самыми различными: отпадение повода к обращению, нежелание связываться с бюрократической волокитой, добровольное восстановление нарушителем нарушенных прав обратившегося и т.д.
  2. 16. К сожалению, комментируемый Федеральный закон не содержит прямых указаний на то, что гражданин может пользоваться помощью представителей. Вывод о допустимости участия представителей можно сделать только с учетом ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», согласно которой адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию, а также общих принципов отечественного законодательства.

Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденная Приказом Генпрокуратуры России от 30 января 2013 г. N 45, устанавливает, что заявитель либо его представитель (т.е. дееспособное лицо, имеющее надлежащим образом оформленные полномочия от заявителя) по письменному заявлению имеет возможность знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, снимать копии документов, находящихся в надзорном (наблюдательном) производстве, с использованием собственных технических средств, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну (п. 4.15).

Областной закон Ростовской области «Об обращениях граждан» также закрепляет право гражданина обращаться с обращениями не только лично, но и через представителя.

До приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с комментируемым Федеральным законом в Законе Чувашской Республики «О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления Чувашской Республики» действовала полезная норма об участии представителей. Согласно п. 2 ч. 2 ст. 2 данного Закона, при подаче обращения и его рассмотрении гражданин имел право пользоваться услугами законного представителя, адвоката, знакомиться с материалами проверки обращения и получить письменный или устный ответ на него. Часть 3 указанной статьи закрепляла, что обращения несовершеннолетних и недееспособных граждан рассматриваются с участием законных представителей или представителей органов опеки и попечительства. К сожалению, после приведения местного законодательства в соответствие с Федеральным законом, подобная норма не получила отражения.

Иностранное законодательство также допускает возможность участия представителей в реализации гражданами своего права на обращение. Согласно частям 2 и 3 ст. 4 Закона Республики Беларусь N 407-XIII от 06.06.1996 «Об обращениях граждан» (в редакции Закона от 1 ноября 2004 г. N 340-З <58>) граждане вправе обратиться в государственный орган, иную организацию (к должностному лицу) лично либо через своего представителя. Обращения от имени недееспособных граждан направляются их законными представителями. Представительство интересов граждан при обращении в государственный орган, иную организацию (к должностному лицу) в случае, указанном в части второй настоящей статьи, осуществляется на основании акта законодательства Республики Беларусь, либо акта уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, либо доверенности, оформленной в порядке, установленном гражданским законодательством Республики Беларусь.

———————————

<58> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. N 1892/1089.

 

  1. В указанном выше Законе Чувашской Республики содержалось еще одно немаловажное положение, которое не мешало бы учесть и федеральному законодателю: правила о языке производства по обращениям граждан. Согласно ст. 6 этого Закона, делопроизводство по обращениям граждан на территории Чувашской Республики должно было осуществляться на русском либо на чувашском языках — государственных языках Чувашской Республики. Граждане (гражданин) могли излагать свое обращение, давать объяснения на родном языке, а также пользоваться услугами переводчика.

Пункты 1 и 6 части 1 статьи 3 Федерального закона от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» требуют обязательного использования государственного языка РФ в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства, а также во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений. В случае же обращения в государственный орган или орган местного самоуправления иностранного гражданина или лица без гражданства, не владеющего русским языком, можно закрепить норму, аналогичную п. 59 Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утв. распоряжением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 23 июня 2011 г. N 189рп-СФ), согласно которой обращения (запросы) на иностранных языках или языках народов Российской Федерации рассматриваются после перевода текста обращения (запроса) на русский язык.

Порядок направления документов для перевода на русский язык (составления аннотации) устанавливается Инструкцией по делопроизводству.

  1. Представляется, что в комментируемом Федеральном законе следовало бы закрепить норму, закрепляющую право на получение квалифицированной юридической помощи при подготовке обращения и его рассмотрении. К сожалению, юридическая грамотность большинства российских граждан оставляет желать лучшего. Поэтому помощь квалифицированного специалиста в подготовке обращения, а также в участии в рассмотрении обращения будет неоценима. При необходимости гражданин также может воспользоваться ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Адвокаты оказывают юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Оплата труда адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсация их расходов являются расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

Право на получение любой бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи имеют следующие категории граждан:

— граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума (далее — малоимущие граждане);

— инвалиды I и II группы;

— ветераны Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда;

— дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также их законные представители и представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей;

— лица, желающие принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с устройством ребенка на воспитание в семью;

— усыновители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов усыновленных детей;

— граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»;

— несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и несовершеннолетние, отбывающие наказание в местах лишения свободы, а также их законные представители и представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких несовершеннолетних (за исключением вопросов, связанных с оказанием юридической помощи в уголовном судопроизводстве);

— граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»;

— граждане, признанные судом недееспособными, а также их законные представители, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких граждан;

— граждане, которым право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи предоставлено в соответствии с иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Содержание

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

*

code